協作治理視域下的公共領導力開發

【摘 ?要】 隨著公共事務復雜性和疑難性程度的提高，公共部門的領導力開發需要更加強調協作，需要培養協作型領導力，以使公共領導能力能夠適應協作治理的現實需求。協作型領導是有效的邊界調解人，在由跨轄區和跨部門組成的伙伴關系中有效工作。協作型領導力在特質、能力、行為和風格等方面不同于傳統的組織內領導力。應該堅持由內而外的路徑，在完善協作治理體系中推動協作型領導力的開發。

【關鍵詞】 協作治理 ?公共領導力 ?協作型領導力 ?領導力開發

【基金項目】 本文系河南省政府決策研究招標課題“發達國家和地區促進區域協調發展的做法與經驗”（課題編號：2014075）、國家社科基金項目“戰略機遇期：中國特色社會主義發展道路運行機制研究”（項目編號：13BZZ003）的研究成果。

【作者簡介】 秦長江，中共河南省委黨校公共管理教研部講師，博士，研究方向：領導科學。

【中圖分類號】 C933 ? ? ?【文獻標識碼】 A ? ? ? ?【文章編號】 2095-5103（2015）04-0022-04

當今公共管理人員不僅在科層體制內工作，還通?？缃M織邊界工作，組織領導力雖然必要，但已經不能滿足現實需要，必須考慮如何開發公共部門的組織間領導力，即協作型領導力。本文通過對前人與協作型領導力和協作性公共管理相關的研究文獻的梳理，思考在協作性環境中公共領導力所必需的個人特質、技術和行為能力，以及協作型領導力的開發問題，期望能夠引起學界對該問題的進一步探索。

一、協作治理：公共領導力開發的新視域

無論是美國《公共行政評論》2006年12月份以“協作性公共管理”為專題，還是《公共行政研究和理論》期刊刊登了大量與協作和網絡管理相關的文章，亦還是美國公共行政學會2007年年會主題確定為“無限潛力：有效利用協作”，這些都突出強調了公共行政學界引人注目的焦點轉變，即從對公共組織的管理和領導力到跨組織的管理和領導力的轉變，從對科層的關注開始讓位于對網絡和其他形式的組織間伙伴關系的關注，這種關注焦點的轉變以協作性公共管理概念的提出為標志。協作性公共管理是一個描述在多組織安排中運行過程的一個概念，通過相互促進解決單個組織不能或者不能輕易解決的問題。協作意味著共同工作，通過合作達成共同目標，在多部門關系中基于互惠互利的價值基礎之上跨邊界工作。

對協作性公共管理的這種理解產生于學者對于治理理念的研究基礎之上。迄今為止，治理一詞已經成為公共行政學科的顯詞，并得到普遍的認可與理解。一般說來，它是用來描述公共事務如何得以完成的一個學術語言。與傳統意義上把治理等同于政府相對應，強調“社會掌舵”是眾多參與方（包括公共和私有的）的一項集體事務。Frederickson和Smith認為，治理是指在權威日衰、邊界作用日減、機構逐步呈現碎片化的情況下，對多邊的、機構間的關系進行管理。Agranoff和Michael認為，治理是通過將必要的多個組織和多邊關系參與到管理過程中，以達成公共目的。

在對治理的這種廣義理解下，協作治理理論呼之欲出。協作治理理論認為，有效的治理是協作的結果，協作包括公共組織跨邊界工作的各種方法，跨組織、跨轄區、跨部門邊界工作已經構成公共管理和治理的一部分，組織間活動的頻率在急劇上升，并且還有繼續上升趨勢。無論是新公共管理理論還是新公共服務理論都強調協作在公共管理中的核心價值，前者更多強調市場價值，而后者更加強調社區價值，但他們的共同之處在于對網絡、伙伴關系和協作的更加關注。

總之，公共管理所處的社會環境正在發生變化，邊界變得更加具有滲透性， “網絡”比“科層”能夠更好地描述當今公共管理者所處的工作環境。我們已經進入協作治理時代，在這里“社會掌舵”比以往更加真實，社會掌舵不再僅僅是一個整體意義上的公共部門的管理活動，而是由公共部門、私人部門和公民社會共同參與的社會協作治理過程，社會環境和時代特點的變化對公共領導力提出了新的要求。

二、協作型領導力：協作治理對公共領導力的新要求

（一）協作型領導力的內涵

對協作活動的研究，特別是對于因公共目的而進行的協作的相關研究，都一致認為協作活動的成敗與領導力具有緊密關系。Crosby and Bryson（2005）提出，在當今互相連接的多元世界中，區別于組織內領導力的公共領導力是必不可少的，公共領導力能夠激起不同的甚至是競爭性的團體，通過協作行動和協同行動取得共享結果。

從協作治理的視角探討領導力問題的文獻，其研究的焦點在于將領導視作把利益相關者聚集一起處理公共問題的過程，而這些利益相關者并非純粹的公共部門，協作型領導與傳統的組織內領導存在諸多差異：傳統領導以完成組織目標為導向，而協作型領導以解決公共問題為價值追求;傳統領導通過組織的、科層的方式，利用權威激勵追隨者;協作型領導是通過伙伴關系和相互學習的方式，強調“共享的權力”或者權力共享而不是權威控制，是一種來自中層的權力而不是來自高層的權力;在協作的過程中，沒有任何人處于支配地位，權力和權威是被大家共享的，領導并不具有職位權力，也沒有像在原組織中一樣擁有固定的追隨者。

（二）協作型領導力的構成要素

從協作治理的過程視角觀察，高效的協作治理必須滿足兩個條件：一是協作過程開始之前必須有一個組織者、倡導者和催化者;二是協作活動需要確定相應的制度機制以及伙伴關系的維持機制。這就要求協作型領導力必須具有不同于傳統組織內領導能力的特質、能力、行為和風格。

1. 特質

協作型領導所具備的最基本品質之一就是“協作精神”。協作型領導者能夠跨越邊界進行觀察和思考，具有通過協作達成的愿景。Luke（1998）將這種精神解釋為“能夠清楚明白將跨體系和機構的關鍵網絡、伙伴和利益相關者包容進來，通過相互包容和聯系，以達成預定目標的重要價值”。協作精神意味著在他人視為障礙或局限的地方，具有協作精神的領導者卻能看到聯系和潛力。

“對達成結果充滿激情”是協作型領導者所具有的另一個關鍵特質，這一點與組織內領導“對成就的需求感”相似。但是對成就的需求感是基于利己主義的動機，是為了實現個人成就或者個人的勝利，是“追求卓越”驅動著組織領導者邁向成功。而協作型領導者具有不同的關注焦點，他們的激情或個人需求來自于“帶來變革、產生變化”，來自于對“公共的善”的追求。協作型領導者內心追求的不僅僅是個人或組織的成就，而是公共利益和公共價值。

協作領導者具有系統思考能力，是系統思考者。系統思考能力不僅考慮當下問題，而且考慮到事件發生產生的漣漪效應及其結果，思考能夠跨越職能、專業和職業原則，具有問題意識和戰略意識。在傳統的激勵體制下，轄區內或者組織邊界內的公共領導者思考問題往往表現出短期性，并保持內聚焦的習慣。作為系統思考者來說，能夠做到“見樹木也要見森林”，既有心智的訓練，更有道德的勇氣。

協作型領導是企業家或創業者，因為他們具有開放性和風險承擔精神。他們是風險承擔者，不懼怕失敗，面對不確定性能夠坦然做出取舍。他們愿意試錯，并不斷修正自己的觀點，并認為沒有什么項目、工程或政策應該被視為確定不變的。

協作型領導具有較強的與他人溝通與聯系的潛在意識。這種意識從本質上追求與他人相互關聯，追求“作為整體的部分”，“作為他人的一部分而不是遠離他人”。從哲學上講，追求的是實用主義世界觀;從社會學上講，屬于現代的社群主義觀念。這種互惠和相互關聯的人際關系特征可以被認為是“站在他人的角度看問題”或者“替他人著想”，這種替他人著想的能力為協作能力應用和協作行為成功奠定了心理基礎。

協作型領導具有適度的謙虛品質，自我意識較強但又有所限度。他們不必在每一次的成功中獨占鰲頭，相反他們非常樂于與他人共享成就帶來的榮譽，他們的志向更多在于組織的成功而不是個人榮耀。

2. 能力

相對于組織內部需要的溝通能力、學習能力、專業技能而言，組織間領導還需要三項特別技能：自我管理能力、戰略思考能力和過程引導能力。

自我管理能力是指有效的管理時間和處理事件的優先順序的能力，這種能力不僅處于個人行為有效性的核心地位，而且對于領導行為的有效性發揮核心作用。自我管理是基本管理能力的一種延伸，特別是與領導組織相關，與跨邊界工作時的組織管理相關?？邕吔绲膹碗s工作要求協作型領導更加具有前瞻性和積極主動性，而這與強有力的自我管理能力分不開。

戰略思考能力對于協作領導者的重要意義不言而喻，Luke （1998）對協作工作中組成戰略思考能力的內容進行了較好的探討，他認為其中包含有三種分析能力：第一，制定議題和重新制定議題及其策略性回應;第二，識別最終結果或者預期結果;第三，評估利益相關者的利益，以便發現共同利益或互補利益。

協作型領導還應擁有過程工具方面的知識，用于設計有效的協作活動。Luke認為協作型領導應該具備過程引導能力，引導大家向中心靠攏，幫助不同團體在一起高效工作。過程引導能力至少應包括四種技巧：第一，幫助團體產生新觀點和新視角，幫助團隊產生獨立創意。第二，處理沖突。第三，激活團隊。第四，推動多方達成一致協議。

3. 行為

傳統的組織內領導力文獻將領導行為分為任務導向、人員導向和組織導向三種類型。而協作型領導力行為趨向于橫跨包含這三種基本的領導行為類型，是三種類型領導行為的交集。盡管傳統領導行為與協作型領導行為有交叉重疊，比如團隊組建、環境識別、戰略規劃等，但是其中也有一些行為更加適合于特定的協作環境中，比如利益相關者的識別、評估，戰略議題的制定，與不同利益相關者的關系拓展，召集工作團隊，引導相互學習過程，執行承諾和使命，促進伙伴間信任關系的形成等。

利益相關者的確定和評估是協作過程最開始階段相繼發生的兩種行為。界定完整的利益相關者是獲得支持者和優先參與者的第一步。界定好了利益相關者仍然不夠，還必須要評估利益相關者為協作活動所能提供的資源，他們從中獲得的利益，他們對當前問題的看法等。有效的領導能夠發掘恰當的利益相關者組合，并找到合適的方法促進他們參與協作活動。

戰略議題的確定是協作型領導的另一個關鍵行為。有效的公共領導者不一定要推動問題的解決，但必須要推動問題的產生，領導者是議題產生的推動者，他們必須圍繞特定問題或者機會創造危機意識。戰略議題的確定涉及到將某一種潛在的問題轉換成為需要優先處理的議題。協作型領導確定議題的策略因人而異，比如利用能夠引起公眾關注的焦點事件，利用媒體推動某些事件成為公共議題等。

召集工作團隊是協作領導的另一項基本行為。組織間團隊的產生絕非偶然，領導者需要將合適的利益相關者召集到一起，將問題擺在臺面上來。至于如何將不同的利益相關者召集組成工作團隊，雖然沒有哪一種辦法絕對是最佳的，但是成功的開始通常包括安全或者中立的會議空間、合法透明的程序、不受隱秘議程驅動等等因素。召集成立工作團隊之后，領導的下一個關鍵任務就是引導相互學習的過程。盡管協作型領導不必作為正式的團隊引導員，但是他們要積極努力，發揮核心作用，為團隊在溝通、審議、開放性、使命和工作態度等方面建立高標準。領導者的關注焦點在于建立起對團隊具有實質影響力的操作規程和主流價值規范，確保團隊開發培育出相互學習過程。

在整個過程中，協作型領導在工作團隊內部和外部起到誘發成員表態承諾的作用。領導者必須有能力讓參與者在召集階段的初期表態承諾，并在整個過程中引導他們踐行承諾和使命。為了維持執行階段的行為，各個利益相關者機構的承諾必須來自于主要決策制定者。在執行階段，有效的承諾還需要得到倡導聯盟和其他實權派力量的支持，因為他們能夠在資源分配的政治過程中起到積極作用。

推動協作伙伴建立信任關系是協作型領導活動必需的行為。隨著工作團隊聚集到一起，合作伙伴們之間的差異就會逐漸出現，阻礙協作進展的障礙也會隨之出現。協作型領導者必須能夠阻止或者消減合作障礙，并在此過程中尋求達到合作的目的，Luke （1998）稱之為網絡維護職能。一個網絡維護者就是一個利益相關方之間的掮客，他們在網絡內的伙伴之間建立相互支持和信任的關系。

4. 風格

除了特質、能力和行為，關于領導力的研究還涉及不同的領導總體風格。Van Wart （2005）提出了“放任型、指導型、支持型、參與型”四種領導風格，這些領導風格更多是針對組織內的領導活動進行的研究，缺乏對組織間的領導風格的研究。對于組織間領導風格的研究，更多來自于Bardach。Bardach（1998）提出“引導和倡導式”風格是有效協作型領導的最佳體現，是與組織內領導力的特點差異較大的領導風格。引導式或倡導式風格的領導，對自身的交際天賦擁有足夠自信，具有寬大胸懷、豐富閱歷且具有跨學科跨領域工作經驗，具有正面積極的個人稟賦，通常被認為是客觀中立的、毫無私心的人。總之，協作型領導力是一種有利于“建立共識”的引導式領導風格，強調在團結精神下促進共識的達成，不同于傳統組織內領導中的自上而下的起支配作用的領導方式，協作型領導者強調通過工作聯合與權力共享達成工作愿景。

三、關于協作型領導力開發的思考

雖然我們已經進入協作治理時代，但是大量的公共管理者仍然不具備適應于協作治理時代的協作型領導力，仍然停留在傳統的組織內領導力層面。協作型領導力的研究文獻也大多聚焦于領導任務、領導行為、領導風格，對于協作型領導力的開發的研究相對缺乏。筆者認為，應該從以下幾個方面推動協作型領導力的開發。

（一）正確定位協作型領導力

正確認識協作型領導力與不同層次領導力的關系。在實踐中，公共領導力表現出四個層次，分別是個人領導力、人際領導力、組織內領導力和組織間領導力。個人領導力是個人特質的屬性，關系到個人如何面對世界;人際領導力，事關如何與他人交往;組織內領導力建立在眾多人際間的交往之上，在組織層面上影響個人領導力;組織間領導力，也就是協作型領導力，建立在組織間的交往之上。協作型領導力的開發，必須注意將組織層次上的領導力和組織間層次上的領導力相互結合，不能脫離組織內領導力、人際領導力和個人領導力而單獨存在。它們之間相互關聯，從個人特質開始，由內向外，逐步擴展。

正確認識協作型領導力與傳統領導力的關系。在協作治理的環境中，對協作型領導力的強調并不意味著科層體制和組織內領導力就不重要了，相反，要想在組織間環境中有效地工作仍然需要更多的組織內管理和組織內領導力。實際上，公共管理者的大部分時間仍然是在科層體制內部工作的，公共管理者理解并能進行跨邊界工作是新形勢下需要培養和開發的新能力，但是這種能力還沒能必然的取代對組織內部工作的能力。

（二）堅持由內而外的開發路徑

目前的領導文化更多強調精英文化，推動的是一種與協作型領導截然對立和相反的領導形象。當前或者未來的公共領導者要想有效地進行跨邊界工作，要想跨邊界甚至跨部門與其他參與者合作創造公共價值，他們必須從內心深處具有相關的心態、意愿或習慣。深受命令控制、自上而下領導模式影響的公共管理者也許能夠學習協作管理的技術，但是要使這些技術轉變為自覺行為，必須首先從領導者本人入手，從最內心深處開始，培養其核心品質。換言之，要想在組織間環境（即協作環境）中進行有效的領導，就必須首先把領導者本人轉變成為協作型的人。另外，在協作治理時代，議題共享和權力共享已構成普遍規則，公共領導者必須真正地成為值得他人尊重和信任的人。如果不具備協作型領導的個人特質，只是將關注焦點放在技術或工具上，只能是舍本逐末，收效甚微。所以在領導干部的培訓和培養中，不僅注重培養領導干部的協作型領導技術和方法，更要將焦點放在培養領導干部的協作精神、大局意識、擔當意識等協作型領導的特質上。

（三）在完善協作治理體系中推動協作型領導力的開發

協作型領導力的開發離不開協作治理體系的完善，發達的協作治理體系與高效的協作型領導力具有相輔相成的關系，協作治理體系為協作型領導力的開發提供了最根本的制度保障。而協作治理體系的構建除了正確認識協作時代需要多元治理的理念以外，更重要的是要從體制機制方面提供基礎和保障。首先，整合多元主體的職能，理順跨部門協作體制。協作治理的典型特征有二：一是跨部門和跨組織邊界活動的增多，協作治理涉及橫向層面上的不同部門，縱向層面上的不同層級;二是參與主體的多元化，治理不再是政府唱獨角戲，更需要市場、社會以及公民個人的廣泛參與，形成網絡化治理結構。傳統管理體制強調職能分工，部門林立，缺乏協調與職能整合，顯然不適合協作時代的要求。協作治理必須建立規章制度，理順體制，進行政府流程再造，形成部門間、主體間的合作，打造無縫隙政府，形成全社會協同治理效應。其次，建立信息共享與知識共享平臺，完善跨部門協作交流機制，充分利用現代高科技，完善電子治理機制，鼓勵企業、公民參與公共事務治理，在正確處理政府與企業、政府與民間組織之間關系中促進公共領導力的開發。再次，建立跨部門和跨區域利益補償機制，推動部門之間和地區之間的交流互動平臺建設，使部門和區域間形成利益互補、合作共贏的新常態，以促進公共領導者的內心逐步形成協作型領導觀念。最后，提高領導干部協作型領導力的培訓力度，培養領導干部協作精神。在領導干部培訓課程設置、時間安排、講授內容上進行改革創新，針對不同層級和不同部門的公共領導者，采取針對性的培訓方案，創新授課方式方法，通過課堂教學與現場教學相結合，讓領導干部親身感受協作的樂趣和價值，從實踐中提升協作型領導的理念和能力。

參考文獻：

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責任編輯：徐建秋