我國政府公共服務供給精細化路徑研究

趙敏

[摘 要]隨著我國國民經濟的高速發展，經濟建設所取得的成就卓越，但是在政府的公共服務領域，我國政府面對快速發展的公民訴求卻表現出了很多問題，如何提高政府的公共服務供給能力成為了擺在我們面前非常迫切的問題，對我們政府公共服務供給精細化問題的研究，主要通過政府角色的定位、職能人員的意識、管理過程以及供給內容等方面入手，對我國政府公共服務供給精細化的路徑選擇提供建議。

[關鍵詞]公共服務；供給；精細化；路徑選擇

[中圖分類號]D630.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）04 — 0051 — 03

一、我國政府公共服務供給精細化的現狀分析

隨著我國物質水平的發展，公民對于社會公共服務的訴求也越加強烈，對于政府而言，如何在提供公共服務的過程中變得更加效能也變得迫在眉睫。所以政府公共服務供給精細化的推進就有了極為重要的意義。就目前我國在理論界以及實務中的探索現狀來看，雖然取得了一定成效，但是其公共服務供給精細化過程中所表現出的缺失還是普遍存在，這無疑對我們政府公共服務供給精細化推進進程造成了阻礙。

（一）政府在公共服務中的角色缺失或角色沖突

政府職能從其定位來講，精細化就要求政府能在公共服務的供給上要求其各個部門以及崗位都能夠在職能上進行充分的定位，并保證其精準性，準確而言就是權與責需要明確，職能能夠在整體的層面上進行統一的協調，實現公民的訴求能夠找到所對應的職能部門，而且職能部門之間權責邊界清晰。而就我國目前的政府公共服務供給的現狀來看，職能定位時出現了很多角色上的缺失現象，政府在公共服務供給的履行上表現出了缺位，造成公共事務無人管理的空白，公民的訴求無法得到回應，而另外一種就是政府在公共服務中的角色沖突現象，也就是政府在職能上的重疊和交叉，這種交叉重疊的現象會造成公共事務上出現管理上的混亂，從而也增大了公民在訴求成本。

上述兩種現象的出現并不是毫無根由的，在政府角色的缺失問題上，一方面是由于我國高速增長的公民訴求，而我國政府在公共服務的供給中多還采用原有的粗放型的組織架構，所以造成具體職能的履行時常常發生缺位的現象，這就使得政府在越來越重的社會責任問題上與公民的具體需求相脫節，各個部門之間沒有具體職能的精細化架構，在沒有進行具體規定的情況下，就可能出現無人管的現象。而政府職能崗位上的交叉和重疊也是精細化缺失的重要體現之一，在政府組織架構上采用的是橫向和縱向的分工與節制，其中橫向是所表現出的是具體職責的分工，而縱向上表現出的上令下行。作為這種組織結構的設計者韋伯認為，這種設置有著不可替代的優勢，“對各種具體工作進行分工，最好把干部培養成專家，并在實際中不斷的深入培訓”。①但是在實踐運行的過程中卻出現了問題，我們在社會的公共服務供給上，其復雜性和碎片化程度不斷的加深，這就與專業化的預估背道而馳。從橫向來看，各個公共服務部門之間的職能交叉重疊容易造成部門之間對于公民訴求的推諉，也可能造成管理的混亂，難以協調。從縱向來看上級政府容易大包大攬，甚至是越權管理，或者另外一種極端就是無視下屬部門的所作所為，任由事態的惡化，這無疑造成了政府公共服務的提供上效能的低下，也加深了公民與政府之間的訴求矛盾。

（二）管理者缺乏精心服務的負責意識

在對政府公共服務提供的理論研究上，學者認為其中不可或缺的因素就是管理者是否具備精心服務的意識和態度，這也是管理精細化得以具體實施的起點所在。管理者始終堅持自身的工作職責，將小事做細，在明確了權與責的同時對自身執行高標準和高要求，具體而言就是要求管理者不僅僅在意識上要形成對工作負責，做到精益求精，養成高度的公共責任意識。還有學者認為，政府職能應該從責任倫理的角度出發，公共服務人員應該做到的是“在其位二謀其政”。而近年來提出的新公共服務倫理來看，行政人員所需要的是對公共服務特殊性質理解和充分的贊賞，從而使自己成為組織架構中的典范。

而在我國政府公共服務的具體實踐當中，對于自身職責忽視的情形屢見不鮮，有些政府行政人員在其日常工作所表現出來的不僅僅是態度消極，具體事務上進行推諉，服務意識非常的淡薄，根本沒有做到依法履行自身職責，這無疑和我們所要求的政府公共服務供給精細化對于管理者強烈服務意識以及負責的態度還存在很大的差距。

（三）政府公共服務管理過程中不規范

政府公共服務的供給最左還是要落實到過程中來，過程的保障才能確保預期結果的出現。而我國目前政府架構的設置上，其重大的缺陷在于職能部門既可能因為缺少規范而使得發理性基礎的缺失，另一方面又可能過于的保守和僵化，“這種極端拘泥于形式的行為，有時被稱作為繁文縟節”①而在我國的現狀來看，其公共服務的過程往往表現的過于隨意化，在運作流程上以及資源的整體配置上表現的不規范，離標準化的距離就差的更遠，這也是政府公共服務管理過程中精細化缺失的又一重要表現。

“管理的靈活也許是一種藝術，但是流程的靈活肯定是一種災難。”②政府在公共服務的提供過程當中，行為是否規范，具體流程是否精細化成為衡量政府公共服務精細化的指標之一，精細化管理要求需要的是管理者在重要、核心、關鍵的職能崗位上制定更加規范化的工作標準，并加以嚴格控制。而在我國的政府公共服務的供給管理實踐中，一些職能部門雖然也執行了具體的工作制度以及辦事職能，但是制度與具體的實施缺存在著很大的差距。這一方面和我們具體的制度在設計時，過于框架化、抽象化是分不開的，另外一方面，規范在覆蓋程度上也不盡人意，這無疑加大了工作人員在具體事務中的自由裁量權，這對于公共服務質量的提升造成了很大的影響。

在精細化的政府公共服務提供過程中，以追求經濟、效率和效能為追求目標，以此形成“既講行政效率，又講經濟效益；既不主張高成本上的高效率，又反對低成本上的低效率”的新理念。③在我國政府的公共服務供給中，從3E的目標來看，其投入產出比并不如人意。在我國的公共服務供給過程中，資源配置的不合理往往表現為兩方面，一是資源并沒有按照真正的需求進行合理的配置，缺乏資源配置的支撐，其公共服務質量可想而知，而另一方面則是政府的資源配置還導致了一定程度上錯誤方向的出現，從而造成了公共資源的極大浪費，“政績工程”、“面子工程”使得資源配置的方向出現了大量的問題，資源效能的發揮也受到了很大的限制。

再次，在政府公共服務供給規范化問題上，同時也作為過程保障的最后環節，也就是評估的標準化，這也是我們驗收政府公共服務供給是否做到精細化的關鍵環節。其實這一評估的過程就是公共服務的績效狀況。在整個公共服務質量保證的過程中，評估作為驗收環節同樣也發揮著管理工具的角色，而精確并具有標準化的評估能夠及時有效的糾正質量管理過程中出現的問題，也能保障預期結果的順利實現。政府公共服務的供給，其精細化的表現就是在于評估要進行量化、標準化以及精準化，而這一點在我國對于公共服務的評估的模糊現狀卻是南轅北轍，要求的不統一不僅使得標準不具有可參考性，也發揮不了評估應該發揮的監督、糾正以及反饋作用。

（四）政府公共服務供給結果缺乏有效性

政府公共服務精細化要求公共服務產品具有高產出性，而我國在公共服務的供給結構上卻表現出了嚴重的不均衡現象，這種不均衡常表現在城鄉之間或者是地區之間的差距。從現有的各項社會調查中我們可以清晰的看見，無論是醫療保障、教育等資源，都明顯都出現了不均衡的現象。其次是在供給結果的細節化上所表現的程度不高，雖然政府已經對公共服務的供給體系進行了精細化的設計和安排，但是這與供給所取得的實際效果卻還相差甚遠，這就和政府服務供給細節化的原因息息相關，例如真正存在訴求的公民卻沒有及時有效的獲取供給信息，這樣的細節就可能導致政府公共服務結果實施的效果大打折扣。

二、推進我國政府公共服務供給精細化的路徑選擇

不斷地推動我國政府的公共服務供給的精細化在實踐層面或者理論層面都具有重大意義。經過對我國現狀的分級以及國外成功經驗的分析，本章將推出一些符合國情的供給精細化的路徑，以供選擇之用。

（一）培育我國政府公共服務供給精細化的理論

首先，行政人員要建立起正確的職業倫理觀。作為工作主體的公務員，在公共行政領域要遵守法制第一、清廉第一、公益第一和服務第一等行為準則，樹立公務員積極的職業價值觀對于推動我國公共服務供給精細化有著非常特殊的意義。從行為心理學的方面看，公務員之所以能夠具有為人民服務的態度，一個重要的原因是其能夠在為人民服務中獲得成就感和滿足感。所以，若要我國公務員能夠在公共服務的供給中做到精細化，就一定要注意他們的內心的取向如何變化，需要努力樹立正確的公務員職業道德倫理觀。

職業倫理觀是一個經歷了積極生成與消極規約的不斷發展的進程。只有建立了積極地職業倫理觀才能夠達到內外兼修的良好狀態。內在的培養要政府相關部門能夠提供加強公共利益的價值取向，使得公務員有種強烈的社會責任感。外在的規約要通過一系列的守則、制度來達到渴望的效果。做法就是先通過不斷地教育宣傳，培養公務員一種積極的職業價值觀，這種價值觀必須強調兩個層次；一是社會責任感，二是“群眾導向”的服務意識。然后再建立職業倫理相關的法規，其內容應該是具體的，能夠讓公務員清楚地領會其含義，以書面文件的形式下發相關各個政府部門，指導公務員的日常工作。

其次，加大對政府精細化管理組織文化的宣傳。政府的組織文化對公務員有著積極深遠的影響，其表現為公務員會無意識的遵守其所在單位的固有的行事秩序。其實一種健康又積極的政府組織文化是能夠從本質上改變公務員的消極的觀念的，使之拜托原有的“默認的”行事方式，接受新的整體行為模式。基于此，在我國推進政府公共服務的供給精細化就必須建立起相關的政府組織文化。精細化管理理念應當大力推廣，使之成為公務員的價值觀、行為指南、共同的工作態度和理想追求，將其嚴、準、細、精的做事理念滲透到政務工作的方方面面以及每個公務員的內心。自上而下，政府相關部門的高層管理人員首先進行學習，主動提高。在決策制定、方案提出和執行的各個環節都應起到帶頭作用，充分做到以身作則，并對下級執行人員提出執行要求，做到最好的各個服務水平。有了正確的方案和執行以后，就要做到全體人員對于此方案的認同。

（二）優化我國政府公共服務供給的組織設計

首先，在我國大部制的思路下整合我國公共服務相關機構。大部制就是將那些職能相近的或是業務相似的部門給予集中合并為一個部門，以減少部門間的工作交叉和重疊，減少不必要的浪費，避免部門之間可能出現的討價還價、利益沖突而影響工作的進行，從而提高工作效率，因此，大部制改革應當在我國政府系統內得到貫徹。在現代，部門的分工通常是按照專業的不同來分工的原則進行的，對各自工作進行專業高效管理。事實上，一個部門能夠做到面面俱到是不可能的，因此部門與部門之間出現了職能以及工作上的重疊就不足為奇了，同時部門間的管理空白區域也會出現，造成某些領域的管理缺失，這就與本文所分析的政府公共服務供給精細化不相符合。所以根據大部制的思路，該合并的合并，該撤銷的撤銷，這就能夠符合要求了。

其次，在大部制改革的同時，也要對政府各個公共服務部門的職權和責任進行明確的分工。各個公共部門明確的定位了權責分工，在工作的安排上就能夠更加匹配和精確，便于理清楚政府內錯綜復雜的權責關系，工作最能夠有效地實施和科學的管理。政府部門公共服務的精細化供給的每一個責任和職能都能夠落實到每一個公務員身上，使得每一個人都處于最為配置精確的狀態。要達到此種工作狀態需要從全責分工的橫向和縱向兩個維度來入手：從橫向上看：每一項工作都應當按照科學的分配方式和理性的邏輯結構，從政府部門直至具體崗位的公務員這樣由上至下的順序不斷分解為若干個單元，指導做細致為止。然后根據工作的需要規定每個相應公務員權利和義務，這樣就可以明確先關責任人，并且可以明確相應的后果，避免了權責模糊；在縱向上，要明確上下級之間的全責界限，一般而言，能夠基層處理的問題，上層不要插手，要積極放權。基層無法處理的事情，要及時轉到上級來進行及時的解決，在整體上形成命令統一、一縱到底、順暢執行的組織架構。

（三）基于公民公共需求導向完善我國政府公共服務供給決策機制

首先，應當提高公共服務部門在決策時后的科學化程度。所謂提高科學化程度，就是政府公共部門在針對某些問題進行決策的之前，能夠認真的進行全民的調研，充分收集信息，按照公民利益最大化的原則來進行方案的制定，同時能夠進行科學的預測方案實施后可能出現的結果。

想要做到科學化，第一要強化科學決策制度的建設。正所謂無規矩不成方圓，一個龐大的體系若想科學、高效、持久的運行，沒有一套科學的制度作為約束是絕對不行的。因此一個良好的制度是進行政府部門精細化供給進行的前提，良好的制度是一個必要的保障。第二，方案制定的好壞不是由公務員決定的，而是要根據群眾的切實需求來制定方案才是好方案。因此，在制定決策方案之前就要充分的進行信息收集，充分了解民意，這樣才能夠做到決策符合民眾所需，讓百姓滿意。因此政府要形成公民導向意識，改善公民需求信息的處理，加強信息收集，增加物財人的投入。

（四）推進精細化的政府公共服務流程再造

精細化的政府公共服務供給表現在供給運行中的每一個環節，所以對流程的不斷優化和改進是精細化管理的主要特征。對于當今科技高度發展的社會，我們需要充分利用信息技術的成果，確立信息化的公共服務流程，這也是政府公共服務流程再造的必要環節之一。例如在很多政府網站中已經開通了政府郵箱，能夠使得政府公共服務的供給更加方便公民的生活，貼近公民的真實訴求。其次是在運用信息科技的同時，還需要注意人文關懷的注入，政府并不是規章的執行機器，正如羅伊.亞當所說，僅僅是效率是遠遠不夠的，要想組織中的人都能夠體面而有尊嚴的生活方式，就需要有公民參與到其中來。

其次是建立標準化的政府公共服務供給評估機制，不僅僅是政府，任何行業都需要有合理的標準來進行結果的評判，所以也可以說沒有科學的標準，精細化管理就無從談起。首先就要從國家的整體層面上設立服務供給的基本標準，在這一點，很多西方國家就對公共服務領域的最低標準進行了系統性的國家規定，可以先由國家制定具體目標，再由地方政府根據自身具體的情況來講公共服務標準進行細化，從而減少各行政區域之間的無益性支出。其次是要盡快的建立起某一具體領域的公共服務供給的技術評估標準，例如在客觀評估的基礎之上，確定轉移支付的數額，從而較少轉移支付中存在的隨意性和盲目性。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕周三多.管理學——原理與方法〔M〕.上海： 復旦大學出版社， 2007：387.

〔2〕羅伯特·阿格拉諾夫，麥克·麥圭爾.協作性公共管理： 地方政府新戰略〔M〕.李玲玲， 鄞益奮.譯.北京： 北京大學出版社， 2007：22-23.

〔3〕珍妮·登哈特，羅伯特·登哈特.新公共服務：服務而不是掌舵〔M〕.丁煌，譯.北京：中國人民大學出版社， 2010.

〔4〕汪中求. 精細化管理.北京：新華出版社， 2005：106-126.

〔責任編輯：張 港〕