我國重大決策責任終身制現狀分析

周賓賓

新中國成立以來，我國的行政決策責任追究制度從無到有，從領導個人隨意追究走向規范追究，由于缺乏經驗我國的行政決策責任追究制度實際上就是“摸著石頭過河，一邊實施一邊反思，通過不斷“試錯”（標點錯了）以求“少錯”。自非典掀起的問政風暴以來，包括省部級領導在內，已有許多領導干部被追責，取得了良好的政治效益，也贏得了民眾的贊同。但是，在實施問責的過程中，因為其本身存在著一些不足的地方，也常常使得問責陷入困境當中。

歸責原則是指不法行為與法律歸責之間的特定關系，主要包括過錯原則，推定過錯原則，無過錯原則等。行政決策涵蓋社會的各個方面，決策的種類多種多樣，同樣也就決定了決策失誤的表現形式各不相同，正因為如此，確立重大決策終身責任制的歸責原則就顯的極為復雜。但目前我國的重大決策終身責任制還沒有明確具體的歸責原則，學術界對這個問題也存在著不同的聲音。有的學者認為應適用過錯原則，有的學者認為應適用無過錯原則，只要造成了危害結果，就必須追究決策者的責任。（是否可以刪掉這句話，上句講過存在不同聲音了）。由于重大決策具有其特殊性，在適用歸責原則的時候除了考慮傳統的主觀惡性、造成的危害結果之外，常常（可以刪掉）決策者的個人知識能力水平也是影響很大的一個因素，例如當一個專業背景為歷史方面的領導去作出有關道路橋梁這樣的決策時候，即使其主觀動機是好的，也難免會因為專業背景知識的原因造成決策失誤。因此，在確定重大決策終身制歸責的時候，不能僅以危害結果或者主觀惡性作為標準，還應當綜合考慮程序上的合法，以及決策者的知識涵養。歸責原則的模糊，使得在追究責任的過程中，可能導致客觀歸責或者主觀歸責。勢必會影響重大決策責任追究的順利實施，影響法治政府建設。

我國現有的有關重大決策終身責任制的規范種類繁多，既有黨中央的政策文件、國務院制定的條例法規，又有地方各級政府出臺的辦法等等，各種規范確立的責任種類也各不相同，主要有黨的紀律責任、政治責任，以及法律責任。由于各種規范缺乏統一性，適用范圍有限，隨意性較強。極個別政府規定的責任帶有作秀的色彩，存在著很多形式主義的味道，所確立的各種責任與實際情況不符，且難以執行，把重大決策的責任追究制度也變成了政府的“形象工程”，對于一些決策失誤者，難以追究其法律責任，有時連紀律處分的責任都給省略了。現有規范也忽略了因重大決策失誤造成的行政相對人利益損失所應承擔的經濟責任。重大決策責任終身制的責任種類的隨意設定，導致不同地區對重大決策責任追究的力度不同，效果也差強人意，因此有必要確立統一的重大決策責任終身制的責任種類。

從我國正式確立依法行政原則開始，重大決策責任追究制度就受到國家領導的高度重視和普通民眾的極大關注。但到目前為止，重大決策責任追究一直停留在理論層面上，主要原因就是因為制度保障的缺失，實際操作起來苦難重重。重大決策責任追究的結果或許可以滿足輿論與民眾，但是這樣的追責效果實際上卻是不穩定的。重大決策責任終身制所依據的應該是一套統一科學的規范體系，重大決策涉及的是廣大人民群眾的根本利益，以及決策者自身的利益和政治前途，應屬于嚴肅的法律規范范疇之內，但是現行的法律規范中很難發現清晰表述規范重大決策行為的條文，因此在實際的重大決策責任追究的過程中，依據只有黨的政策、國務院規章、地方性規定等等，這無疑會導致重大決策責任追究權威性和嚴肅性的缺失。同時，黨政交叉立法，各級政府各自行動，缺乏科學性和統一性，難以形成統一的重大決策責任追究制的法律體系。法律問題的解決應該主要依靠立法規范，而不是黨的政策、政府的規定。重大決策責任追究立法的不足以及政策約束機制的急功近利，使得對掌握重大決策權的公職人員的制約機制稍顯乏力，許多重大失誤的決策并未得到追究，決策失誤受到追究的例子也都是輿論的壓力或者是迫于上級領導的指示。【7]很顯然重大決策責任終身制的重要地位與目前的立法狀況難以匹配。

重大行政決策是一個不確定的概念，何為重大，什么事項才在重大決策終身責任制的范圍內呢？在理論層面上看，重大決策是指由政府做出的指關系到一定區域的社會發展全局，對該區域內產生根本性、全局性、長遠性影響的決策。重大行政決策具有復雜性、區域性的特征，不同的經濟發展水平的區域、不同群體、不同時間對重大決策的認識各不相同。例如，2006年青島市為制約領導干部在土地問題上違法決策，確立了土地項目決策者責任終身制;2013年珠海市人大常委會規定領導干部的決策損害到生態環境的實行終身責任制;2014年四川省實行“三重一大”決策終身負責制，包括重大問題決策、重要人事任免、重要項目規劃以及大額資金的使用都實行決策終身負責制等等。[8]對各地區有關決策終身責任制的規定進行比較，發現其施行標準寬嚴不一，所涉及的行政決策事項也各不相同。我國幅員遼闊，總共有34個省級行政區，333個地級市行政區，縣區兩級更是數不勝數，各地區的社會發展不平衡，經濟發展水平千差萬別。同樣的行政決策事項，在西部經濟落后的地區屬于重大決策事項，可能在東部只能算作是一般的決策事項。因此重大事項概念模糊、范圍難以準確界定，給實際的操作造成了不便。