清末民初北京警察機構的嬗遞

蔡禹龍

清末，警察機構未建之前，北京城的治安由步軍統領衙門維持，具體職能包括：守衛、斷獄、門禁、編查保甲、緝捕、巡夜、執行禁令、救火、發信號炮等。從1900年至1937年北平淪陷前，北京的警察機構經歷了“安民公所——善后協巡局——工巡局——巡警廳——警察廳——公安局——警察局”的嬗遞過程，本文對此加以概述，旨在追述老北京警察文化演進的歷史記憶。

一、安民公所

1900年7月，八國聯軍攻占北京城，分治內城東北一隅，就順天府署設立軍事警察衙門。為了保障管界內的治安及行政事務的正常運行，于東、西兩城各設一處“安民公所”，雇傭華人為巡捕，給予巡弋、緝捕之責。除了維持治安外，巡捕還負有修理道路、清潔衛生、清查戶口之責，基本上具備了近代警察的特征。中國警察之興辦，“安民公所”既啟其機。[1]

安民公所設立后，在維持社會治安方面發揮了一定的作用。慶親王奕劻在給光緒帝的奏折中稱：“京師自上年七月以來，地方擾亂，土匪蜂起，后經洋兵入城，彼此語言不通，各國性情不一，官商居民均難安堵。旋經各段紳商先后設立公所，遍覓巡捕，協緝盜賊，數月以來地方藉以稍安。”[2]

二、善后協巡局

1901年，清政府與八國聯軍議和，聯軍撤兵，僅靠“安民公所”維持北京城的社會秩序。是年6月30日（農歷五月十五日），奕劻上書清廷，建議模仿西式的城市警察制度設立“京城善后協巡總局”，加強對城市治安、建設和公共事務的管理。7月13日（農歷五月二十八日），該奏折經朱批允準，清廷因循“安民公所”的體制創立了“善后協巡總局”，設專職大臣1人，兼職大臣4人，下設提調、總辦、會辦、巡捕等職?？偩洲k事機構分為3處即文案處（掌擬稿文移事）、營務處（掌巡防捕盜等事）、發審處（掌審理人犯、案件等事）?？偩窒略O分局10處，各分局設總辦、幫辦、警巡等職。各分局分段巡查，設若干個巡捕處，鑲黃旗、正白旗善后協巡局分別設立30個巡捕處，鑲白旗設10個巡捕處，正藍旗善后協巡局設6個巡捕處，皇城內左翼善后協巡局設8個巡捕處，皇城內右翼善后協巡局設8個巡捕處。各巡捕設巡捕長1名，巡捕4-10名。[3]

三、工巡局

1902年6月，“善后協巡總局”改組為“工巡總局”，設分局6處，1903年1月，合并分局為4處。內城中部分局劃分30段，東、西兩分局各劃41段。該機構由事務大臣總理其事，并設工巡總監、工巡副監各1員，為事務大臣處理局務?？偩种路衷O工程、巡捕兩局，各置局長。局長之下，另設巡警隊長、巡長、巡捕等職?！肮ぱ部偩帧眻陶凭瘎?、司法、外交、工務諸事。職權包括：履行京城內的警察職責、決定“杖”以下的罪責、受理簡易的民事訟案并行使審判權、受理“京控”（外地人民到順天府衙門上訴）、審理關于外國人的民刑事件、經營土木事務，可見權力之大。[4]

四、巡警廳

1905年9月，吳樾炸彈謀殺案發生，原定出國的兵部侍郎徐世昌任巡警部尚書。12月，為加強京城治安，徐世昌將內外城工巡總局改為“內外巡警總廳”，與步軍統領衙門共同維持京師內外城的治安秩序。巡警總廳設內、外城廳丞各1員，內、外城總僉事各1員，內城僉事 3員，內、外城五品警官各4員，內城六品警官10員，外城六品警官9員，內城七品警官11員，外城七品警官9員，內城八品警官14員、外城八品警官13員，內城九品警官15員，外城九品警官13員。[5]內城設分廳5處，外城設分廳4處。

總廳設總務處、警務處、衛生處，其職權如下：

1.總務處：設參事官1人，受廳丞指揮，管理本處的一切事務。負責承辦機要、考核廳員、支配長警、編存文牘、收發經費、統計、報告等事。下設警事股、機要股、文牘股、支應股、統計股。

2.警務處：設參事官1人，受廳丞指揮，管理本處的一切事務。負責整飭風俗，保護治安，編查戶口，稽核工程，交涉外事，預審犯人，科罰違警，捕送犯人，偵探秘密，并管理行政、高等司法警察事項。下設保衛股、治安股、交涉股、刑事股、戶籍股、營業股、正俗股、交通股、建筑股。

3.衛生處：設參事官1人，管理本處事務，負責街道、防疫、檢查食物、屠宰、考驗醫務、藥料、管理衛生警察等事。下設清道股、防疫股、醫學股、醫務股。[6]

當時，內城分為26個區，中分廳轄10區，東、西、南、北分廳各轄4區；外城分為20區，東、西兩分廳各轄4區，南、北兩分廳各轄6區，每區各設一個警察署。1906年，總廳增設司法處，分廳增設司法科，改警務處為行政處，內城并為3分廳，外城并為2分廳。1907年4月，添城郊南、北兩坊巡警分廳，后因推行不利而擱置。1908年3月，內城并為13區，外城并為10區。宣統元年1月，裁去內、外城各分廳。8月，設置派出所，內城204處，外城136處。[7]

至1912年，巡警廳機構設置更為完善，人員配備明顯增多。從機構的設置上看，內外城巡警總廳分設警事、勤務、機要、文牘、支應、統計、治巡、外事、戶籍、正俗、交通、建筑、刑事、偵察、警法、防疫等20科。[8]內城巡警總廳警員人數增至226人，其中包括廳丞1人、僉事4人、科長10人、科員45人、譯員1人、醫官2人、錄事9人、司書39人、巡官8人、巡長28人、巡警79人等。外城巡警總廳警員人數則增至260余人。[9]

五、警察廳

1913年2月，將內、外城兩巡警總廳合并為“京師警察廳”，隸屬于內務部。內設警察總監1人，直接受命于內務總長。內部機構設有5處14科，即總務處第一、第二、第三科，行政處第一、第二、第三科，司法處第一、第二、第三科，衛生處第一、第二、第三科，消防處第一、第二科。各個處設處長1人，各科設科長1人，科員1-3人。外部機構包括保安警察第一、第二、第三、第四隊及保安警察馬隊、偵緝隊、消防隊、貧民教養院、瘋人院、濟良所、教養局等。此外，還有直屬京師警察廳的巡警教練所、巡警官長講習所、京師警察廳募警講習所等警察教育機構。[10]

1914年8月，警察廳轄區分為中區2個、內左區4個、內右區4個、外左區5個、外右區5個，共20區，各區設警察署，署長1人，署員2-4人。[11]

1925年1月，警察廳增設偵緝處、官產處、警捐處。劃分東、西、南、北郊為四區，各置警察署1所。不久，復設分署16處，其中東、南兩郊各4處，西郊5處，北郊3處，在每一分署設派出所5處。至1928年2月，警察廳共有行政職員632人，巡官、警長9069人，平均每一方里中布置巡官、警長21人。[12]

六、公安局

1928年6月，“京師警察廳”改組為“公安局”，分設秘書室、總務、行政、司法、督察四科。北伐軍攻占北京，成立北平特別市政府，北京更名為北平，所有關于衛生、社會各事移交至公安局辦理。9月，總務等4科改稱為第一、第二、第三、第四科，并設置政治訓練總部。同月裁撤城郊分署，歸并城郊派出所，共322處。同年恢復四郊分署，計東郊1處、南郊2處、西郊2處、北郊1處。1930年2月，原北平特別市衛生局被裁撤，公安局接管衛生事務，增設衛生科，后改稱第五科。1932年6月，政治訓練科改為政訓科，第五科改為衛生股，隸屬第二科。1933年1月，增設勤務督察處，同年 10月，裁撤衛生股，移交衛生局接管。1934年4月，裁撤第四科，所掌執權并入第一科執掌。[7]

七、警察局

1937年2月，“公安局”改稱“警察局”，第一、第二、第三科改稱總務、行政、司法三科。7月29日，日軍攻陷北平，侵華日軍建立了北京地方維持會臨時傀儡政權，設“偽治安部”，負責北平地區的治安維持事務，清末民初北京警察機構的嬗遞由此中斷。

清末民初北京警察機構的嬗遞勾勒了老北京警政演變的大致軌跡，它是中國近代政治制度演變過程中不可或缺的要素。（本文圖片均系作者攝于北京警察博物館）

參考文獻：

[1]安民公所與工廵總局[J].警聲，1940，1（3）：45.

[2]署理步軍統領奕劻折[G]//故宮博物院明清檔案部編.義和團檔案史料（下） .北京：中華書局，1959：1224.

[3]陳鴻彝.中國治安史[M].北京：中國人民公安大學出版社，2002：290.

[4]安民公所與工廵總局[J].警聲，1940，1（3）：45-47.

[5]民政部奏整頓京師內外城警政酌改廳區制度折[J].預備立憲公會報，1909，2（2）：11.

[6]穆玉敏.北京警察百年[M].北京：中國人民公安大學出版社，2004：95-96.

[7]首都警政沿革[J].北京市政旬刊，1939（3）：2.

[8]京師內外巡警總廳辦事規則[B].北京市檔案館藏，檔號：J181-014-00001.

[9]京師內外城巡警總廳統計書[B].北京市檔案館藏，檔號：ZQ005-003-01416.

[10]京師警察廳分科職掌規則[J].浙江警察雜志，1914（13）：7-13.

[11]京師警察廳分區規則[J].內務公報，1914（12）： 78-79.

[12]京師警察廳總務處.京師內外城詳細地圖（1928年2月）[Z].北京：中國書店，2014.