實現地方國庫現金管理規范化的探討

馬翠霞 劉增來

[摘 要]地方國庫現金管理，是指在確保地方國庫資金安全完整和財政支出需要的前提下，對地方國庫現金進行有效的管理運作，以實現地方國庫閑置現金余額最小化、投資收益最大化的一系列財政資金管理活動。文章闡述地方國庫現金管理的現狀，分析制約地方國庫現金管理的因素及操作中的風險，并按照新修訂的預算法，就如何規范地方國庫現金管理提出對策與建議。

[關鍵詞]現金管理；地方國庫；現金流預測；銀行資金流動性

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1 制約地方國庫現金管理的因素

1 1 財政專戶過多，財政資金庫外循環

國家為支持地方社會經濟建設、改善民生，每年下達大量的專項資金，財政部門為便于掌控各項專項資金使用用途、進度，在商業銀行開立了大量的專用賬戶，同時為平衡金融機構間關系，將專項資金細化分撥到各專用賬戶中。一個地市級財政部門在商業銀行開立的財政專戶少則十幾個，多則幾十個，各商業銀行通過這些專戶達到了分割占有財政資金的目的，形成財政資金“藩鎮割據”局面，造成財政資金的庫外循環，影響了國庫現金管理使用。

1 2 財政國庫管理體制不完善，尚未建立真正意義的單一賬戶制度

按照完全意義的國庫單一賬戶制度的要求，所有的政府財政性資金集中在一家銀行的賬戶上，全部財政收入由納稅人直接繳入該賬戶，全部財政支出由該賬戶直接支付給商品或勞務供應商。而目前的國庫單一賬戶制度規定，在資金收納方面只有預算內資金進入單一賬戶系統，而預算外資金和其他基金存入財政開立在商業銀行的各類賬戶。在財政支出方面預算部門提出申請財政審核后，預算內資金由國庫單一賬戶支付，預算外資金不通過國庫，而是由開戶的商業銀行支付。這種制度安排，在收支兩個方面都無法做到國庫的集中管理，與完全的集中收付管理相去甚遠，客觀上為財政部門開立專戶存款賬戶留下了“伏筆”，為財政資金分流到專戶留有余地。非真正意義上的國庫單一賬戶制度客觀上制約了國庫現金管理的規范操作。

1 3 國庫現金流預測的科學性、準確性有待提高

國庫現金流預測是國庫現金管理的基礎，是實現精確的國庫現金流入量、國庫現金流出量和國庫現金余額的預測。目前此項工作部分開展且僅限于對國庫收支、國庫庫存的預測，預測結果不能全面反映國庫現金流的整體情況。一是預測手段單一，預測時間和方法存在局限。開展國庫現金流預測的國庫，只采用單一模型進行預測，對預測對象的了解僅限于表面，沒有將定量分析與定性分析相結合，導致預測誤差隨著預測對象規模的擴大而增加，不能取得令人滿意的預測效果，難以全面地揭示研究對象的發展變化規律。二是預測機制欠完善。國庫現金流變動受多種因素影響，具有不確定性，需要人民銀行國庫和財政部門相互配合，共同建立數據共享機制和國庫現金流預測機制，而目前的預測工作隨意性較大，缺乏約束。三是預測人員能力不足。國庫現金流預測工作沒有固定的模式可以照搬，必須結合當地具體情況，根據實時變化，調整預測方法，對工作人員的能力要求很高。由于基層預測人員年紀偏大、學歷較低、計量知識掌握不夠等原因，難以勝任預測工作。

1 4 國庫現金管理的金融市場操作工具缺乏

目前地方金融市場產品結構相對單一，金融市場中符合國庫現金管理的操作工具較少，僅有定期存款一項，操作工具的單一性制約了地方國庫現金管理的開展，不利于全面把控地方國庫現金管理操作的安全性、流動性和收益性原則。

2 地方國庫現金管理操作中的風險

2 1 銀行資金流動性風險

第一，銀行占壓國庫資金形成流動性風險。一是占壓非稅收入資金。目前，代收商業銀行按照財政部門指令，將非稅收入繳入國庫，如土地出讓金總價款、各職能部門罰沒收入等，一般在季末或半年末才集中繳入國庫，而且非稅收入的收繳采用集中匯繳方式，人工方式傳遞紙質票據，入庫一般需要7～15天，在一定程度上占壓了非稅收入資金。二是占壓財政集中支付退回資金。代理銀行違反預算單位基本存款賬戶與預算單位零余額賬戶合并使用分賬核算的要求，預算單位退回財政集中支付資金不能及時劃回國庫，造成財政資金沉淀于代理銀行。

第二，銀行市場營銷帶來的流動性風險。數額巨大、用途穩定的財政資金是各家銀行開展營銷的重點對象，商業銀行可利用這部分資金進行放貸、投資等獲得穩定的收益。既然將資金存放在商業銀行，就不可避免地面臨商業銀行經營中的各種風險，特別是在利率完全市場化后，商業銀行為追求利潤最大化而將資金大量投放誘發的流動性風險。

2 2 操作模式工具取向的選擇性風險

隨著互聯網金融的不斷發展，國庫現金管理操作面臨新金融創新產品的競爭誘惑，如何規避操作工具及操作模式的選擇性風險成為國庫現金管理的重大課題。目前，中央國庫現金管理通過商業銀行定期存款、買回國債、國債回購、逆回購等方式進行，其中國債回購和逆回購要求客觀條件較高，操作較復雜，只選擇過商業銀行定期存款和買回國債這兩種操作方式，無論選取哪種投資工具，都蘊含著一定的風險。

2 3 國庫資金流動性風險

一是國庫庫存余額變動較大。由于財政支付數額的不確定性，造成國庫余額變動較大，且沒有規律性。二是預算編制不科學。預算執行彈性大，導致財政超收超支，且財政支出的隨意性較大，國庫現金支出很難與現金收入相匹配。隨著國庫集中收付制度改革的深入、財政專戶清理整頓力度的加大，國庫庫存余額會繼續高位攀升。

3 規范地方國庫現金管理的建議

建立健全地方國庫現金管理制度，有利于深化和完善國庫集中收付制度改革，規范地方國庫現金管理行為，提高財政資金使用效益，確保財政資金安全。

3 1 充分調研，精心測算，積極穩妥地開展地方國庫現金管理

各級地方政府財政部門與人民銀行當地分支機構應密切配合，結合當地財政、金融生態環境，充分調研開展國庫現金管理操作的可行性，科學測算當地國庫現金流，及時總結推廣試點經驗，確保政府財政資金保值增值。

3 2 建立地方國庫現金管理的規范化運作機制，明確各方相關職責

開展地方國庫現金管理操作，是財政國庫資金管理中的一項重大決策，也是政府有關部門、有關單位利益關系的節點和關注的焦點。一是建立政府牽頭、財政測算提出需求、人行具體操作、商業銀行積極參與的規范化運作機制，制定具體可行的實施方案，明確各方權限、職責，密切各方聯系，做到既有分工又有合作，共同做好國庫現金管理工作。二是建立招投標平臺，鼓勵各參與銀行進行公平競爭，規范運作，從而確保國庫現金管理操作規范有序運作。

3 3 加速推進國庫單一賬戶制度改革

積極推進國庫集中支付改革、非稅收入收繳改革、稅收收入收繳改革、公務卡改革等，逐步實現所有預算單位和所有財政資金的全覆蓋，實現所有財政收支都通過國庫單一賬戶統一辦理。

3 4 加快建立國庫現金流量預測系統

一是進一步完善“3T”系統功能，建立國庫現金流量數據庫和國庫現金流量預測系統，將常用的定量分析數據預測模型融入到系統中去，實現國庫現金流量歷史數據、相關經濟金融數據、收支分類計劃等數據集中收集，國庫現金流量實時監測及分類動態預測，同時實現與財政部門聯網，為財政部門提供及時準確的財政庫存資金流量預警信息，為國庫現金管理規范操作提供數據支撐。二是建立由政府財政預算管理部門、支付部門、人行國庫部門專業人員參加的國庫現金流量預測專業化團隊，提高國庫現金流量預測的科學性。

參考文獻：

[1]郭立平 國庫現金管理的結構效應[J].中國市場，2014（50）

[2]薛英 淺析地方國庫現金管理的困境與改革策略[J].中國市場，2014（40）