新一輪稅制變革對地方政府行為的影響

周圓

[摘 要]稅收政策的制定和改革將會對社會政治經濟產生重要影響，尤其是地方政府的行為。新一輪的稅制體制改革，從制度經濟學分析有其收益與成本，而成本很大程度上是由地方政府行為造成的。地方政府行為短期內將直接表現為房產稅與資源稅的征收，這些行為又將對地方經濟發展產生新的影響。

[關鍵詞]營改增；稅制改革；制度經濟學

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1 回顧歷史，看稅制變革對地方政府行為的影響

1994 年的分稅制財政體制的改革，是我國財政體制演變中的一次重大變革，這次改革初步建立起了我國現代化的分稅制財政體制。分稅制的財政體制成功地改變了中央和地方政府間的財政關系，劃分了中央和地方的財權與事權范圍，初步建立了符合我國市場經濟建設所需求的稅收及其征管體制。不可否認，分稅制為我國市場經濟體制建立以來經濟的蓬勃發展奠定了基本的格局和基礎。但是，1994年稅制改革的同時使得地方政府的收入較之前下降，中央政府的收入提高，從此開始了中央與地方、事權與財權的博弈。由于主體稅種的缺乏，地方政府為了彌補自身財政收入的不足，逐漸開始依賴非稅收入，陸續出臺了一些可以提高財政收入的舉措。這里主要取地方政府幾次典型的行為進行分析。

1 1 虛開增值稅發票

分稅制推行伊始，地方曾為了逃避增值稅而虛開增值稅發票，因而在社會上形成了不良的風氣，一度擾亂了經濟秩序。

1 2 強化農業稅的征收

1994年稅制施行后，地方政府從工業上取得的財政收入下降。當時服務業不發達，營業稅收入較少，地方迫于財政緊張，加之在1994年1月30日，國務院發布《關于對農業特產收入征收農業稅的規定》，地方至此開始強化農業稅的征收。具體措施為增加農業稅稅率和增加農業附加稅。其后果是農村年輕勞動力出走，農村農業設施大批荒廢，對三農建設造成了巨大的阻力。最終，這種現象以中央2006年停止征收農業稅作為結束。

1 3 強化計劃生育罰款政策

計劃生育政策作為一個基本國策變成地方基本財政政策發生在1994年稅制改革之后。當時執行計劃生育產生的罰款收入占了各地財政收入的大頭，計生委地位空前高漲，計生隊伍迅速擴大。2002年，國家出臺了《社會撫養費征收管理辦法》，將計劃生育罰款政策寫入了法律。然而，隨著國民生育意愿下降，計劃生育政策的財政職能逐漸喪失，計生支出已經大于了計生收入，計生委也最終被廢除。

1 4 推進土地市場化

1994年財稅體制的改革，地方政府成為一個相對獨立的利益主權，“財權上收、事權下放”要求地方政府“找米下鍋”，低價征地、高價出讓能為地方政府帶來充足的財政資源，中國城市土地市場化水平因而得以不斷提升。可以說，中央與地方的財權劃分間接地改變了地方政府行為，最終的結果導致中國房價不斷上升，成為了影響國計民生的大問題。

2 制度經濟學理論角度分析

我國財政體制經歷了“財政體制，統收統支，統一領導，分級管理”的分稅制三次大的體制變遷。而我國目前地方財政體制運行效率低、運行成本高，已經嚴重影響到基層財政的發展。從成本收益角度看，地方財政體制已具備強制性變遷的條件。我們可以依據制度經濟學的基本理論，構造一個有效的地方財政體制，重新劃分地方政府間的事權與財權的分配格局。作為又一次的制度創新，“營改增”有其收益，也有其供給成本。

2 1 收益

2 1 1 經濟收益

一是營業稅改為增值稅征收，使得服務業企業可以進行進項抵扣，實際上給企業減輕了稅負，提高企業積極性。在這場中國兩大主體稅種的大轉換中，不同鏈條上千千萬萬的企業將體會到不斷傳遞的減稅效果。二是進一步強化了稅制中性。稅制中性原則在1994年稅制改革時提出，并一直遵守的重要原則。稅制中性，就是指讓稅制盡量減少對市場產生的扭曲，保護市場的平等競爭。與營業稅相比，增值稅具有明顯中性的特征。擴大增值稅的范圍，也就減少了對市場造成的扭曲，從而有利于調控國家經濟。三是解決了兼營、混合銷售引起的征管難題。“營改增”實施后對全部課稅對象都征收增值稅，從而解決了混合銷售、兼營給稅收征管帶來的困擾，可見它對稅收征管具有積極的意義。

2 1 2 社會收益

一是有利于稅收征管。首先是稅種的減少，使得征管復雜性程度降低。這對降低征管成本即交易費用也有明顯的作用；其次是抵扣鏈條更加完整，彌補了增值稅的漏洞。二是帶動財政體制改革。增值稅和營業稅有不同的共享和分稅方式，國內增值稅是按照比例分稅，25%歸地方，75%歸中央；而營業稅則是按照稅目分稅，鐵道、中央金融企業的營業稅歸中央，其他的營業稅歸地方。財政體制是事權、財權與財力三要素組合構成基礎性制度安排，“營改增”引發的改革效應，恐怕將涉及事權、財權與財力三要素的重新洗牌。

2 2 制度供給成本

2 2 1 規劃設計組織實施的費用

即中央計劃稅制改革及新的稅制實施過程中發生的各項費用。包括事前調查，驗證，及推廣所帶來的費用等。

2 2 2 消除變遷阻力的費用

“營改增”實施后短期內可能會造成地方政府收入大幅降低，地方政府失去主要稅源，繼而出現來自地方政府的阻力。中央政府為了消除這種阻力要付出一定代價。2012年10月25日財政部、國稅總局、人民銀行聯合發出《關于調整鐵路運輸企業稅收收入劃分辦法的通知》（以下簡稱《通知》）規定鐵道部集中繳納的鐵路運輸企業營業稅（不含鐵路建設基金營業稅，下同）、城市維護建設稅、教育費附加由中央收入調整為地方收入，鐵道部集中繳納的鐵路建設基金營業稅仍作為中央收入；鐵道部集中繳納的鐵路運輸企業所得稅（含中鐵快運股份有限公司繳納的企業所得稅）由中央與地方按照60∶40的比例實行分享。這意味著地方政府將增加三大項收入，即鐵路運輸企業繳納的全額營業稅，附加于營業稅上的全額城建稅和教育附加費以及40%的企業所得稅。這被看作是中央在調整與地方的財政分配，在“營改增”的關鍵時期減少阻力。

通過以上收益—成本分析可以看出，“營改增”帶來的收益是明顯的，營改增的全面推行實施是很有必要的。同時，營改增也有亟需解決的問題。

3 “營改增”后對地方財政的影響

第一，“營改增”直接導致地方稅收總量下降。營業稅在地稅收入占比較大，營改增之后，當前的營業稅將由地稅收入變成國稅收入。第二，“營改增”后地方稅收失去主體稅種，將造成難以控管的局面。“營改增”后，地稅收入中營業稅將損失全部或大部分，企業所得稅因隨著“營改增” 變為國稅征管。同時，隨著主體稅種的征收權轉移，而隨著主體稅種附征的個人所得稅和附加費、基金都將面臨流失的風險，組織收入的難度將進一步加大。

正因為以上原因，地方政府必將采取措施，尋找新的創收點，考慮房產稅的推進，遺產稅的健全，資源稅的改革，這些措施都有助于解決地方財政問題。

4 地方政府未來行為與預計后果分析——以房產稅試點改革為例

4 1 房產稅的地位與作用

房地產稅是許多國家和地區最為重要的地方稅種。事實上，房地產稅作用之所以如此突出，與其在財政分權中的地位有密切關系。房地產稅是政府調控房地產市場發展的重要政策工具，在引導房地產資源合理配置土地資源、社會財富公平分配等方面具有強大的功能

4 2 發揮房產稅調控功能，同時滿足地方財政收入需要

房地產價格持續快速增長，不僅僅是獨霸居民購買力、影響其他行業發展的經濟問題，也可能是金融體系安全問題，更可能是整個經濟體系穩定問題，最后還可能是政治問題。抑制房價的持續快速增長，變得非常重要，目前試行的房產稅仍被認為是抑制房地產投機需求、進而平抑房價的重要手段。

4 3 未來房地產稅制改革可能后果分析

目前，稅收手段能是對房地產市場起到應有的調控作用的有效手段。稅收對房地產市場的作用途徑主要是三個：一是在房地產開發環節，通過規范相關稅費，減輕企業的負擔和經營成本，在一定程度上抑制價格飆升；二是通過加大流轉環節的稅賦，增大炒房成本，壓縮獲利空間，達到抑制投機炒作的目標；三是改革房地產保有環節的稅制，增加超標準的房地產保有成本，在實行以家庭為單位的實名制基礎上，對擁有標準內的住房和標準外的住房規定不同的稅率。

針對兩個房產稅試點重慶和上海的房產稅政策區別分析，不同的房產稅政策也會導致不同的經濟后果。上海和重慶于2011年成為房產稅首批試點，兩個試點城市類型不同，實施了完全不同的房產稅模式。重慶征收范圍包含已購住房，上海則只針對新購住房；并且免稅面積的計算也有所區別，上海按人均60平方米，重慶則按家庭100平方米進行抵扣。

重慶市房產稅改革對居民的福利產生扭曲。從總體上來看，房產稅確實降低了試點城市的房價水平，但以犧牲中低收入階層的福利為代價，因為與他們需求直接對應的是小面積住房市場，而這些住房的價格在征收房產稅之后反而上升更快。因此，重慶市房產稅實質上降低了中低收入階層的福利。

根據上面分析得出，在地方政府征收房產稅的具體辦法，一是要考慮到對房地產市場的影響；二是要考慮到對消費者尤其是中低收入階層的福利影響。

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