城鎮職工基本養老保險全國統籌方案的構想

吳鋼強 董金崗

[摘 要]由于經濟發展的失衡，我國流動人口規模日益龐大。然而，人口流動沖擊了各地的人口老齡化程度，進而影響著各地的養老負擔程度。為了均衡各地的養老負擔，需要深化社會養老保險體制改革。城鎮職工基本養老保險全國統籌方案的構想是從流動人口出發，在不經過省級統籌而直接進行全國統籌，也就是先統籌流動人口，隨著流動人口的擴大逐步進入到全國統籌。

[關鍵詞]基本養老保險；全國統籌；流動人口

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1 引 言

中國養老保險制度基本上形成了職工養老保險和城鄉居民養老保險兩大制度平臺。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶組成。要實現城鎮職工基本養老保險金全國統籌，實際就是對基礎養老金進行全國統籌。基礎養老金實現全國統籌不僅對于完善中國社會養老保險體制、提高養老保險的公平性、效率和財務可持續性意義重大，而且對減少中國勞動力市場分割和形成全國統一的勞動力市場意義深遠。然而，迄今為止，實現基礎養老金全國統籌的方案和路線圖仍沒有明確。

2 我國城鎮職工基本養老保險統籌的現狀

為了提高基本養老保險的統籌層次，優化養老保險制度設計，國務院于1991年發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》首次提出“由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌”；從2008年開始，十二屆全國人大常委會委員、中國社會保障學會首任會長鄭功成便開始呼吁職工基本養老保險應全國統籌，至2009年已經有25個省達到省級統籌；至2010年頒布《中華人民共和國社會保險法》正式提出“基本養老保險逐步實現全國統籌”。2012年黨的十八大報告中，也再次強調要實現基本養老保險全國統籌。

在人力資源和社會保障部發布的《2012年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》中提道：“全國31個省份和新疆生產建設兵團已建立養老保險省級統籌制度。”然而，學界卻不認可這一數據。鄭秉文認為：“目前已實現省級統籌的省份包括北京、上海、天津、陜西；其中，陜西的統籌層次在建立基本養老保險制度的時候，就已經是省級統籌了。”鄭功成則通過調查得出結論：“僅北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等7省市實現了基本養老保險省級統收統支；絕大多數省區還停留在建立省級、地市級調劑金階段，個別省份還未建立省級調劑金制度。”從兩位專家得出的調查結果中，可以發現，全國大多數省份仍未真正的實現省級統籌，全國基本養老保險基金總體上依然分散在市、縣一級，地區分割統籌的局面并沒有發生根本性變化。

到目前為止，我國基本上都達到省級統籌，為進一步實現全國統籌打下了堅實的基礎。雖然各省基本上都達到了省級統籌，但是真正實現省級統籌的省份并不多，并且在實現省級統籌的過程中，各省也出現了各種各樣的問題，出現的差異問題也將進一步阻礙全國統籌的實現。

3 阻礙城鎮職工基本養老保險全國統籌的主要因素

城鎮職工基本養老保險進行全國統籌的想法早已提出，但是歷經十幾年，我國城鎮職工基本養老保險仍未實現全國統籌，甚至仍未有一個具體的路線圖。學者對全國統籌的初步思路，首先實現省級統籌，在省級統籌的基礎上進行全國統籌。我國養老保險在進行省級統籌時，就面臨著種種困難，主要原因在于各地的經濟發展不均衡，則在省級統籌的基礎上進行全國統籌時同樣也將會面臨由于經濟發展失衡而阻礙養老保險全國統籌的實現。于是本文認為經濟發展失衡是阻礙城鎮職工基本養老保險全國統籌的主要因素。

經濟發展失衡，導致人口流動，從而改變的各地的人口年齡結構，即改變了各地的人口老齡化程度。我國經濟發展程度，整體來看，從東部至中部再至西部，經濟發展呈遞減趨勢；人口流出（流入）呈現遞增（遞減）趨勢。對于人口高流入地來說，勞動力充足，會有更多的在職者撫養當地的退休者，這就導致人口高流入地有充足的養老金，人口高流出地養老金缺口，即養老金出現基金結余與赤字并存的現象。由于各地的利己主義保護，省份間的養老保險基金不能進行基金調劑，阻礙了養老保險的可持續性發展。

4 城鎮職工基本養老保險全國統籌方案的構想

4 1 基礎養老金全國統籌方案構想的主要原則

基礎養老金全國統籌方案構想應遵循以下主要原則：一是提高養老保險的公平性、效率和財務可持續性等長期性占率性目標的同時，重視從中國養老保險體制的現狀出發；二是充分調動中央與地方的積極性，明確中央與地方的責任，形成推動改革合力；三是在較長時間的過渡期內，承認各地的差異，按“帕累托改良”原則確保改革使不同地區和不同人群的原有利益不受損。

4 2 全國統籌方案的構想

流動人口是在中國戶籍制度條件下的一個概念，指離開了戶籍所在地到其他地方居住的人口。在當前情況下，流動人口的養老保險權益得不到保障。于是本文從流動人口出發，進行流動人口統籌。本文的流動人口是指跨省的流動人口，流動人口包括跨一省流動人口和跨多省流動人口。

在不經過省級統籌的條件下直接進行全國統籌。對于統籌的對象，首先統籌跨省流動的人口，隨著流動人口規模的遞增，逐步進入到全國統籌。對于流動人口，養老金征繳辦法按照工作所在地的辦法進行征繳，允許各地的養老保險繳費率存在差異，但對于所征繳的養老保險金的歸屬權不同，對于統籌的流動人口所上繳的養老保險金歸中央統籌，即由中央進行管理，由中央發放統一的社保卡。無論流動人口跨過多少個省，在各地所繳的養老保險金都歸中央管理。流動人口養老金的計發辦法，各省的養老保險的計發辦法都是根據當前情況制定的，當前各省的養老保險金計發辦法符合當前當地實際情況，因此對于流動人口的計發辦法應該把各省的計發辦法作為參考。每個流動人口養老金的計發辦法按照本人所跨的各省養老保險計發辦法進行計發，如對流動人口所跨的各省的計發標準進行加權平均計發。這樣中央與地方都有一定的責任，各級政府管好各級的責任，哪級出問題就追究哪級的責任。

5 加快推進全國統籌的建議

5 1 建立統一的信息系統

由于流動人口具有流動性，工作具有流動性，隨著工作的變動，流動人口參保面臨一定的問題，尤其是流動人口進行養老保險金的繳費和領取。由于全國各省的養老保險制度不統一，在建立參保者個人信息時，大多只是實行在當地能進行查詢，在外地查不到，則如果要在外地參保，還要重新建立個人信息，重新參保，給參保者帶來了不必要的麻煩。因此要實現養老保險全國統籌，首先要建立統一的信息系統。

5 2 立法保障參保者的權益

流動人口規模日益龐大，對于這部分人口的統籌對全國統籌的實現有很大的促進作用。根據調查流動人口達2 5億多，其中農民流動多達1 8億，流動的人口大多為農民，這部分人大多不愿參保，因為這部分人的工作性質具有高度流動性。目前我國對于保障流動人口享受養老待遇合法權益的措施還有一定的缺陷，主要是在流動人口繳費和領取養老金時存在的問題。因此，要完善養老保險全國統籌，應立法保障這部分人的合法權益。

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