當前我國耕地保護三問

王立彬 魏驊 楊玉華

6月 25日是全國土地日。確保耕地占補平衡、有序推動土地流轉以及穩妥開展農村土地改革試點，是當前我國土地問題的核心，也是我國耕地保護面臨的三大挑戰，更是全社會應該重視和思考的問題。

廠房水庫“變耕地”：占補平衡“失衡”知多少在一處復墾耕地上，石階、水渠等農田水利配套設施較為完善，看起來是塊標準農田。但莊稼長勢很差，洋芋、小蔥、芋頭、土豆都打著蔫兒。村民告訴筆者，雖然，這塊復墾耕地路渠溝修得很好，符合復耕標準，可實際上沒水源，根本不適合耕作。

這是筆者近日在重慶某地采訪時發現的情況。重慶市占補平衡工作，在全國都屬規范，建設用地一律先補后占。然而 “占優補劣”仍然未免。

公開資料顯示，我國耕地特別是優質耕地減少勢頭未減。據北京師范大學環境學院教授趙燁核查，1997年到 2010年，非農建設占用耕地 2746.5萬畝，相當于半個海南省版圖，而且大都是優質耕地。

為彌補建設占地缺口，我國要求占補平衡， 墾“占多少，多少”。這項政策總體上有助于確保我國耕地保有量。然而，新增耕地大多“看起來很美”。中國土地勘測規劃院土地研究所研究員劉康調查發現，不少省份的耕地資源越來越少，占補平衡越來越難，結果就占水補旱、占優補劣。調查顯示，我國每年占用耕地約一半是水田，而補充水田不到兩成。

“按國家標準，保亭縣一畝水田耕地開墾費 4000元左右，如果通過土地整理達到同樣優質的水田，大約在 2萬 ～3萬元，差價需要縣級財政墊資。”海南省保亭縣國土局局長吳雄說，國家及省級政府加大財政傾斜力度，地方才補得起。

據 2015年第 1號國家土地督察公告，對 56個城市例行督察發現，47個市 1215個項目未按規定數量質量要求補充耕地或未按規定繳納耕地開墾費，涉及面積 15.3萬畝;45個市將現狀為住房、工廠、水庫水面等認定為耕地，涉及面積10.74萬畝。

“八成以上被督察城市出現用建設用地補充耕地現象，是典型的以次充好、占優補劣，可見占補平衡政策扭曲嚴重。”中國社科院農村所研究員李國祥說。

良田“變草原”：土地流轉“流失”知多少

苜蓿，草根系發達、耐旱，有強勁的固氮能力，可以疏松土壤，提高土壤有機質。中國農科院研究統計，種植苜蓿可以改造中低產田，畝均可增產 20公斤糧食，中產田可增產 10公斤糧食，怪現象是中部省區“良田種牧草”。

“與中國其他地區種苜蓿用貧瘠土地、沙地、山坡地種植的情況不一樣，我們是用從農民手里流轉良田來種植苜蓿，品質好、產量高。”一家草業公司在網上公開宣稱。

安徽北部某縣，最大的土地流轉項目就是苜蓿種植，流轉規模達 10萬畝，為當地引進奶牛養殖供草。筆者看到，原本種植小麥、玉米的大片耕地種上青青苜蓿，恍若草原甚是壯觀。當地干部表示要“打造內陸大草原”。

無獨有偶。在安徽另一農業大縣，流轉的土地絕大部分都用來種養花卉苗木了。安徽農業大學教授胡承霖認為，工商資本下鄉，土地流轉變流失，“非糧化”傾向令人擔憂。“目前，土地流轉用途上只有原則性規定，如不改變農地用途。但是，如何控制糧食和經濟作物比重，缺乏細則。種糧回報率肯定不如種經濟作物。從長遠來看，糧食安全存在隱患。”

農業部部長韓長賦說，改造傳統農業、發展現代農業，工商資本進入農業是必要的，也是鼓勵和歡迎的。但是，工商企業進入農業，應主要在產前、產中、產后提供服務和發展適合企業化經營的現代種養業，把一般種養環節留給農民，不一定都要大面積直接租種農戶承包地，尤其不能觸碰土地“非農化”底線。“老板下鄉，應是帶動老鄉，而不是代替老鄉。”

把村莊都買下來：農地改革“絕不能改”知多少

中部某縣，2014年開始，一家從事農業種植的私營企業主開始在全縣實施一項大計劃：花錢購置村民年久失修的老宅。這位企業主告訴筆者，目前已經購置了兩個村莊的民宅，未來要把全縣自然環境較好且有其種植基地的村莊民宅都買下來。

按現行法律法規，別說城鎮居民不能購買農民宅基地，就是鄰村居民也不能跨村購買宅基地。在中央批準的 33個農村土地改革試點，規定仍然有效。

“試點行政區域現階段不得以退出宅基地使用權作為進城落戶條件，宅基地退出實行自愿有償，轉讓僅限在本集體經濟組織內部，防止城里人到農村買地建房，導致‘逆城市化。”國土資源部部長姜大明在向全國人大常委會匯報 33個改革試點風險防控時說。

城市土地國有，城郊和農村土地集體所有，是憲法規定，是依憲改革的底線。要購買全縣村莊民宅的那位企業主表示，改造后，這些村莊將形成與種植基地銜接的“農業生態旅游產業鏈”，城里人可以在基地以會員方式租種，公司雇人負責種植。城市會員每年來度假，住在公司購置的民宅里“體驗田園之樂”。自己是和一戶一戶農民簽訂的買賣協議，地方政府支持。“把農民搬離出老宅，既改善農民生活，又盤活農民閑置資產，一舉兩得。”

“土地制度改革是全面深化改革的重要內容，又是改革難點之一，涉及重大利益調整、相關法律修改及農村集體經濟組織制度、村民自治制度等一系列重要制度完善。”姜大明說，必須堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線。

筆者采訪看到，不少資本進入農村是從事農業規模經營。但“圈地者”并非少數。安徽淮南一位農業企業負責人說，他周圍不少做地產或商貿的朋友都在念“農村包地經”：“現在進去，租金成本低而且有補貼，未來這些地一旦升值賺得更多。”

一位原來從事肥料營銷的經營者坦言：“已下鄉承包 600多畝地。以時間換空間，承包期是 20年，到期農民早不種地了，早離鄉了。我就會成為中國第一批農場主。”

“對改變土地公有制性質的主張，要旗幟鮮明加以反對;對借改革之名行占用耕地之實的行為，要依法查處、重典問責;對在改革中發生損害農村權益的情況，要及時制止堅決糾正。”姜大明說。