以農業工程化推動西部地區農業現代化發展的財政政策研究

曾紀芬

【摘要】我國農業現代化發展的愿景是促進農業經濟可持續發展、提高農業生產效率、增加農民收入。近年來，隨著中央各項強農惠農政策的密集出臺，各級政府對三農的投入不斷增加，西部地區的農業現代化建設也取得了較為顯著的發展。但由于資源稟賦差異和經濟發展不平衡，西部地區農業現代化發展在全國來講還處于較低的水平。本文通過對西部地區農業現代化發展的現狀分析，著眼于農業工程化，借鑒國內外農業現代化先進經驗，從財政視角對農業工程化推動農業現代化進行了研究，為全面發展西部農業現代化提出有針對性的發展思路和具體措施。

【關鍵詞】西部地區;農業現代化;農業工程化;財政政策

一、引言

農業現代化是構成新型城鎮化的核心內容之一。也是當前發展較弱的環節。我國“四化”目標能否順利實現，在很大程度上取決于農業現代化的發展狀況。同時，由于東部、中部和西部地區農業發展水平存在較大差異，與東部和中部相比，西部地區農業現代化程度相對落后。這不難分析判斷出，西部地區農業工程化的發展將直接影響全國農業現代化的進程，也將深刻地影響著我國新型城鎮化目標的實現。

隨著經濟發展和國家政策實施，我國農業雖然得到了較快發展，但仍然在傳統農業向現代農業轉變的軌道上前行。農業發展依然存在基礎設施薄弱、機械化水平低、工程化建設滯后和農業科技創新缺乏等問題，這制約著我國農業現代化進一步發展。因此，我國要實現農村經濟的快速發展，必須轉變傳統落后的農業生產方式，采取工程化和現代科技手段，與時俱進地建立起新型農業發展模式，進而達到提高農業生產效率和農民收入水平的目的。

二、農業現代化與工程農業的內涵

由于國情、資源稟賦、地質地貌、制度文化、技術水平和勞動力供給狀況等差異，在不同的國家其農業現代化有著不同的發展模式。同一國家的不同歷史發展階段，由于生產力發展水平、社會狀況、技術發展、政治經濟制度等不同，對農業現代化的理解和需求也會發生變化。我國農業現代化也不例外。不同國家和歷史時期的農業現代化，大致遵循了相似的演進原則并形成了“公認”的衡量標準。當前，國際上先進的農業現代化發展主要有：（1）美國模式。美國地域遼闊，人少地多，土地集中度較高，現代化技術和裝備發達，勞動力稀缺。其農業現代化采取的是勞動力節約型模式，主要依靠發達的農業機械化裝備、先進的農業技術和土地置換、替代勞動力。這種農業現代化離不開美國強大的經濟實力、發達的工業化基礎、土地私有制和租佃制、農民合作社等的支撐。（2）日本模式。土地稀少且土地所有權分散，勞動力充足，但土地價格昂貴。故日本采取的是資本（土地）節約型模式，主要依靠發達的生物技術和農業化學技術，注重提高單位土地面積的產出和綜合效益。（3）歐洲模式。歐洲地區的資源稟賦和勞動力供給狀況基于美國和日本之間，不存在耕地短缺問題，也沒有勞動力供給緊張問題。其采取的“中性技術進步型”模式，是以“人地適中”為特征，介于勞動力節約和資本節約模式之間，實現了資本和勞動的“雙重”節約。

狹義工程農業是指以工程項目為紐帶，以市場為導向，采取工程管理來引導農業生產和經營，以實現農業資源優化配置。廣義工程農業是以現代科學技術為基礎，運用系統性工程體系發展起來的可持續發展的現代農業。因此，現代工程農業則是利用現代科學技術和工程技術，改革傳統農業發展方式，將農業科技成果轉化為現實的生產力，保障農業可持續發展。以推進農業工程化建設來帶動農業現代化發展，進而提高農業生產力，最終解決好“三農”問題。現代農業的發展過程中，農業勞動生產率的提高主要依靠農業機械工程，土地生產率的增長則主要來自化學工程和生物工程等。因而，農業的機械化和工程化是實現農業現代化的行之有效手段和途徑，如下圖1所示：

三、西部地區農業現代化現狀

西部地區土地面積遼闊，是我國農業生產的重要地區，其面積占全國土地面積的半數以上。其中耕地面積約占全國的三分之一，農業人口大概占總人口的五分之三。隨著經濟發展和西部大開發戰略實施。無論西部地區整體還是西部地區內各省份之間，農業現代化都得到了較快發展，農業生產效率和農民收入得到較大提升。表1可以看出廣西、西部和全國的農業現代化的發展水平。我國西部地區農業現代化發展現狀主要表現為：

（一）農業機械化水平有了較大提升

在農業勞動力和農業耕地面積維持基本不變的情況下，提升農業生產、管理的機械化和電氣化水平可以加快農業現代化的發展進程。據統計，1987年西部地區農業機械化水平只有0.11左右，但2000年提高到了0.15，年均增加2.5%;2011年，農業機械化水平達到了0.34，2000至2011年的年均增幅達8.77%，增長速度明顯加快。用勞均用電量表示的電氣化水平，西部地區從1987年的46.92發展到2000年的141.25，平均水平為98.32，年均增長8.7%，2011年電氣化水平達到342.46，2000-2011年的平均水平為219.09，年均增長了9%，電氣化水平顯著提升。以廣西為例，近年來廣西地區農業機械化得到了較大發展，如下表2：

（二）農業科技貢獻率有了較大提高

農業科技貢獻率是評價地區農業科技競爭力和農業科技轉化能力的綜合性指標，指農業科技進步對農業經濟增長的貢獻程度。在西部地區農業現代化發展進程中，科學技術始終發揮著重要的作用，農業科技進步貢獻率也穩步提升。例如，新疆地區農業發展水平相對較高，“九五”末農業科技進步貢獻率是35%，“十五”末提升到了45%。農業現代化程度相對落后的貴州，農業科技進步貢獻率也從“十五”末的35.86，提高到“十一五”末的42%;2011年，內蒙古的農業科技進步貢獻率更是達到了49%。因此，科技進步是推動西部地區農業增產、農民增收、農村增美的內在動力。

（三）農業產業化效果明顯

農業產業化是提升農業生產效率、轉變農業經濟增長方式和提高農民收入水平的重要手段，是推動現代工程農業發展的有效途徑。以廣西地區為例，截止2013年第一季度止，全區成立農業專業合作社12103家，有56萬人參與，帶動農戶121萬戶;2014年，全區農民合作社達17695家，比2013年增加了3303家，增幅23%。這些農業專業合作社形式多樣，涉及到糧食、水果、蔬菜、茶葉、藥材、花卉和養殖等行業，涵蓋了農業生產、管理、銷售和信息服務等領域。近年來，廣西地區實施“龍頭帶動戰略”、農業產業化“十百千萬”行動計劃等政策，出現了一大批香蕉村和葡萄村等專業村，農業產業化成績顯著。截至2011年底止，廣西國家級重點龍頭企業31家，規模以上龍頭企業達1371家，形成蔗糖、林木、絲綢、水產、畜牧、中藥材和生物能源等優勢產業集群;其中，蔗糖、秋冬蔬菜和蠶繭等特色農產品的產量穩居全國第一位。同時，廣西地區還創建了中國馳名商標19個，地理標志證明商標22個等（李萍，2013）。

（四）農民收入水平穩步提高，民生得到較大改善

提高農民收入水平，改善農民生活條件，讓農民能夠共享城市化的發展成果是推動農業現代化最根本的出發點。發展農業現代化和推行農民專業合作社后，“十一五”時期的人均純收入增長率比“十五”期間提高了4.6個百分點。其中，2013年廣西地區農民戶均純收入超過3萬元;2005年內蒙古農牧民純收入達2988元，2011年農民純收入提升到了6642元，年均增長14.39%。西部地區農村養老保險、新農合醫療保險覆蓋率已超過90%，廣大農村地區的社會保障和社會福利得到較大改善。

四、西部地區農業現代化的現狀

（一）農業現代化發展水平相對比較落后

隨著我國社會經濟的快速發展，特別是西部大開發戰略實施以來，西部農業現代化發展速度提升較快，西部地區與全國平均、中部和東部地區的差距也逐漸縮小。如在 “九五”和“十一五”期間，農業現代化增長速度甚至一度超過中部和東部地區。但總體來看，西部地區農業現代化水平整體仍然落后于全國平均水平、中部和東部地區。本文采取勞動生產率、農機總動力水平、勞動耕地面積和農民人均收入水平來評價農業現代化發展水平，如表3所示。

（二）西部各省區之間農業現代化水平發展不均衡

由于各地區的資源稟賦和經濟發展不平衡，西部各省份農業生產具有區域性特征。西部地區內部12省份之間，西北地區農業資源較豐富，比較優勢特別明顯。其土地面積約占全國土地資源的1/3，灌溉和耕地面積分別約占全國的11%和12%。且多為喀斯特地貌的西南地區，水土流失比較嚴重，水土流失面積約占其土地總面積的38%，遠高于全國平均水平。由于西部地區內部的各種差異和不平衡性，各省份之間農業現代化發展水平差距較大，并呈現現代農業與傳統農業并存的特點。從地域分布上看，北部省份的農業現代化水平總體上高于南部省份，顯現出由北向南遞減的格局。新疆和內蒙古農業現代化水平較高，屬第一梯度;云南、貴州和西藏農業現代化水平最低，應屬最后梯度;而其他省份則屬中間梯度（見表4）。這種農業生產發展的不平衡性客觀上放緩了西部的農業工程化步伐，影響西部地區整體農業現代化目標的實現。

（三）西部地區農業現代化主要依靠農業科技

“科學技術是第一生產力”，科學技術和工業技術是農業生產機械化、農業工程化和現代化發展的重要支持和關鍵保障。根據第二次農業普查數據，西部地區農業科技人員，無論初級、中級還是高級，數量上都超過了東部地區和中部地區，占全國的比重達到37.2%（見表5）。這些農業科技人員在農業科技研發、農業科技應用和推廣中發揮了重要作用，是西部地區農業現代化發展的重要支撐和未來農業現代化目標實現的重要基礎。

（四）農業現代化發展特別依賴政府財政

國外諸多研究與實踐表明，政府公共財政對農業的投入，在改善農業生產的內外部條件，消除生產環節中的不確定性，實現農業科技突破，促進農業經濟增長等方面具有重要作用。國內學者研究也表明，無論是計劃經濟時代還是社會主義市場經濟時期，國家財政資金對農業科技、農村教育、農業基礎設施建設等的支出，對我國農業經濟增長和農業現代化發揮著顯著的正向作用。財政資金是支持西部地區農業現代化發展的主要力量之一，雖然西部地區財政農業支出總額相比東部和中部地區最低，但是人均財政農業支出超過了東部和中部地區，且西部各省（重慶除外）財政農業支出占GDP的比重高于全國平均水平、東部地區和西部地區，說明西部地區農業現代化的發展更加依賴于財政資金的投入，政府財政對農業的投入對西部農業現代化的發展有著極為重要的影響。例如，農業現代化的發展過程中水利工程等農業基礎設施建設主要依靠財政資金的投資。廣西地區財政資金對水利工程建設的支持情況如表6所示：

（五）西部地區農業現代化發展對國家政策的反應極為敏感

鑒于農業在國民經濟中基礎、根本的地位和作用，為鼓勵農業發展、保護農民利益，大多數國家和政府都會針對性地制定各種政策。“三農”問題任何時候都是我國中央和地方政府高度關注的焦點問題。姜松（2014）通過對西部地區農業現代化的研究發現，鄧小平“兩個飛躍”思想的提出，使西部農業現代化發展指數年均增加42.75個百分點;西部大開發戰略實施使西部地區農業現代化發展指數每年增加46.7個百分點;減免農業稅政策使西部地區農業現代化發展指數每年增加65.95個百分點。可以說，國家對農業的優惠政策及其穩定性對西部地區農業現代化建設發揮著至關重要的推動作用。同時，西部地區農業現代化發展對政策的反應和敏感性比較強。

五、推動西部地區農業現代化進程的基本思路

綜合上述分析，西部地區應按照現代工程農業的模式來推動農業現代化的發展。

（一）農業生產經營的規模化和產業化

農業生產的主體多，規模小，生產經營分散，生產方式落后、產業鏈不長、產品附加值低是長期制約農業現代化進程的一個主要因素。首先，要加大力度推進農產品區域化和優質化，優化農業區域布局，支持壯大一批大型龍頭企業。根據區域性農業特色，建設特色農產品產業帶，引導特色農產品向優勢產區集中，以帶動農業生產產業化和規模化經營。要立足國內外市場分工，抓住機遇，迅速壯大特色農業，占據獨特的市場地位，形成獨特的競爭優勢。其次，在農村土地確權基礎上，按照依法、自愿和有償的原則，采取轉包、租賃、土地使用權入股等方式推進農民土地使用權的合理流轉，以實現農業生產規模化和經營產業化。同時，支持農業新型經營主體的發展，以經營主體發展帶動農業生產資料的集中。最后，大力支持農業生產機械化發展，提高農業機械化服務水平，開拓機械化作業領域，以實現農業生產規模化。同時，提高農民的組織化程度，以農民組織作為載體，提升農機服務水平，推進農業現代化。

（二）宣傳銷售的多元化和品牌化

現代社會，產品的銷售是產品走向市場的重要環節，是帶動產業發展的主要動力。要實現農業生產現代化，就必須實現農產品的品牌化和銷售渠道的多元化和通暢化，確保農產品銷售得好，從根本上帶動整個產業發展和農民增收。首先，要結合實際，建立健全品牌扶持機制，集中力量培育、打造一批農產品的知名品牌，同時嚴格農產品質量安全檢測，為品牌的推出提供支撐。其次，要加大對品牌的宣傳力度，充分利用現代的各種媒介和宣傳方式，提高人們對品牌的認知度。最后，支持加強農產品銷售方式多樣化和銷售渠道多元化建設。一方面，加強農業現代物流運輸體系建設，特別是要完善農村物流服務體系。同時，支持提高農業物流的信息化水平和農產品電子商務平臺的建設，以實現農產品銷售的多元化。

（三）農業科研推廣的普及化和實用化

農業科技進步和技術創新是提高農業生產效率的重要手段，是推進農業工程化和現代化發展的決定因素。要加大農機基礎研究和農業科研方面的力度，解決農業機械新技術不能滿足工程農業需求的問題。要重視現代工程農業科研創新和技術推廣，使工程農業得以在農業各個領域、生產的各個環節推進，構成多元化農業現代化科技創新體制。同時，建立農業現代化教育培訓體系，加強培訓教育基礎設施建設，拓寬農業技術培訓與職業教育培訓，推廣和普及農業新技術，并培養高技能、高素質的農業勞動力。

（四）生產服務體系的社會化和組織化

農業生產服務體系的社會化、組織化建設是推動西部地區現代工程農業發展的重要環節和內容。其一，發展新型服務主體和農業社會化服務體系，完善農業生產服務機制。要培育農業合作組織為基礎、農業公共服務單位為支撐、地域龍頭企業為重點的新型農業生產服務主體。其二，加大力度扶持探索農業經營性服務組織機制，鼓勵其承擔公益服務項目和從事農業公益性服務。因此，首先要創新農業經營性服務組織機制和生產服務模式，不斷推進農業生產服務產業化、市場化和社會化。其次，積極扶持各種形式的農機化合作組織，成立專業合作社和農協實現規模經營，并制定相應的優惠政策，走上發展規模經濟的致富之路。

六、財政支持西部地區農業現代化發展的政策措施

西部地區農村經濟的發展和農業現代化的實現，離不開國家的政策支持以及財政的資金支撐。近年來，我國財政資金對農業支持力度不斷加強、規模穩步提升;2007年以來，支農支出占財政支出的比重也一直增加，如圖6-1和6-2所示：

但是，西部地區經濟基礎和整體實力相對較弱，相比全國其他地區，西部對農業的財政資金支持比較有限，如表7所示。因此，西部地區如何利用有限的財政資金引導農業發展，提高支農資金使用效率，提升財政資金對農業投入效果，將直接影響西部地區農業現代化最終目標的實現。為此，提出以下建議：

（一）實現財政支持的高效化

從財政支持農業現代化的自身來講，一方面是財政資金投入與實際需求相差較大，而另一方面，財政資金使用過程中的碎片化、低效化問題突出。因此，財政支持應在加大總量的基礎上，重點要從管理制度入手，切實提高支農財政資金的使用效率。

1.促進事權與支出責任的匹配化

從當前財政支持農業現代化的決策體制來看，還具有一定的計劃經濟色彩，存在“上級替下級決策”、“政府替市場決策”等問題，基層政府缺少發言權。由于我國地域差異性大，勢必會導致政策的制定與實際脫節，導致有限的資金沒有真正用在農業現代化事業的發展上，造成嚴重的浪費。另外，由于基層政府缺少決策權，加之財力薄弱，很難對地方三農事業發展做出全面整體的規劃，支農資金難以發揮出整體效益。目前，應明確劃分自治區、市、縣的對農業投入事權，適當下放財政支農投入的財權和決策權，促進事權與支出責任相匹配。只有這樣，基層有了更多的自主權，才有利于財政支農政策更好的反映農民實際需求，有利于支農項目及時立項和資金及時下拔，從而提高財政支農資金的針對性和有效性。

2.支農資金分配管理機制的基層化和透明化

一是堅持采取因素法、公式法等分配手段，不斷加大資金直接切塊下達市縣的力度，賦予市、縣更大的決策權。二是對于沒有切塊下達的專項資金，不斷完善競爭立項分配機制和專家評審機制，使財政支農資金的分配做到公開、公正、透明。三是對于農村的一些小型公益性、準公益性項目，按照一事一議的模式，積極推進民辦公助，增強農民參與的積極性和主動性，切實提高資金使用的準確性和有效性。四是根據實際發展情況，全面考評專項資金的管理及使用效益，并將考評結果和下年度專項資金的分配相掛鉤。

3.競爭性領域支持的間接化

目前，對競爭性領域的農業現代化項目主要仍是通過直接補助的方式予以支持，突出的問題主要是支持項目規模小、資金分散、支持效果不強，難以突出重點。因此，對于競爭性項目，應當通過設立農業發展基金、企業信貸引導資金、企業信用擔保資金、小額貸款擔保資金的模式。一是整合各項支持農業發展基金，通過乘數效應放大財政支農資金的投入總量。二是通過銀行等金融機構在放貸過程中對農業企業和主體貸款條件的審核，確保資金支持準確性和效率性。

（二）大力支持農業生產經營的產業化和規模化

財政支持農業生產的產業化和規模化，一定要結合本地實際，突出支持重點，避免支持重點不突出、支持重點不斷變化等現象。

1.財政資金重點支持重點區域、重點產業和重點企業。一是結合實際，優化農業產業的區域布局，支持特色農業基地建設，形成特色和優質農產品產業帶。二是加大扶持地區重點企業，特別是龍頭企業，支持探索“公司+合作社+基地”生產模式，推動農業生產和經營產業化進程。三是積極發展農業機械化作業、機器維修和租賃等社會化服務，形成農作物品種培育、栽培技術和農業管理、農產品銷售等農業生產經營過程的配套。

2.加大對農村基礎設施、農村生產資料流轉體系建設的支持力度，為農業生產的產業化和規模化提供基礎條件。一是大力支持防洪、防澇、灌溉等水利基礎設施和農產品流通設施建設。西部地區財政應重點支持農村土地整治、水利基礎設施建設、農村道路交通建設等農業基礎設施建設。二是根據農村土地承包政策法律法規要求，支持農村土地合理流轉和土地確權登記頒證工作。同時，支持建立農村土地承包經營權等農村產權流轉的專業信息發布平臺和交易服務機制。

（三）大力支持農產品宣傳銷售的品牌化和多元化

大力支持品牌建設。在突出農業產業化規模化的同時，要支持建立健全品牌扶持機制，集中力量培育打造一批農產品的知名品牌。一方面通過支持優質企業發展和強化企業品牌意識觀念，加強質量監管安全，確保農產品的農產品質量。另一方面，要支持農產品銷售和品牌宣傳工作，提高社會對品牌的認知度與認可度。

2.支持完善農產品宣傳和銷售渠道建設，以實現銷售途徑的多樣化、多元化。支持建設農業現代物流業和運輸網絡，支持發展與農產品生產規模相適應的現代倉儲、流通、運輸物流設施和系統。同時，支持農產品電子商務平臺建設，支持農產品信息網絡的建設和整合，逐步建立覆蓋城鄉、連接國際市場的農產品信息網絡營銷組織，建立信息服務和共享平臺，實現農產品銷售渠道多元化。

（四）大力支持農業科研推廣的普及化和實用化

一是支持農業科技創新和科研機構與企業聯合研發，將科技轉化成農業成果。其一，支持現代農業技術體系和農業產業科技示范縣的建設，促進農業科研成果和技術的普及化。其二，積極引導金融信貸和風險投資等社會資金進入農業科技創新領域，支持農業科技轉化機制創新以及科技成果的實用化。其三，全力支持農業新品種和新技術研發和推廣，鼓勵農業技術、人才和資源向企業流動。二是要大力支持農業現代化教育和技術培訓體系建設，支持鼓勵各類農業教育培訓機構。面向農民和農業生產者，推廣農業新技術和科研成果，從而促使農業生產新知識和新技術的普及化。

（五）大力支持農業生產服務體系組織化和社會化

第一，大力支持完善基層農技、農機和水利等農業生產服務體系，以及服務組織化和社會化的建設。支持農業合作組織主體多形式和多元化發展，建立新型的農業生產、管理社會化服務體系。支持完善農業生產、管理績效考核和激勵機制，提升基層農業技術推廣和服務組織化、社會化水平。第二，通過市場引導等方式支持發展以農業機械化社會化服務為重點的農業經營性服務。西部地區可以通過政府購買社會服務等方式，引導和支持具有資質的經營性服務組織承擔公益服務項目，以及從事農業公益性服務。第三，積極探索新型社會化服務模式。支持合作組織積極開展疫病防治、農機作業、農資供應、技術指導和產品營銷等系列服務，農業生產各環節服務體系的組織化和社會化。

（作者系廣西壯族自治區財政廳副廳長）

責任編輯：宗宇翔