南陵縣種糧補貼政策實施現狀

徐培玉 張敏

為進一步減輕種糧農民負擔，調動農民種糧積極性，從2003年開始， 國家實施了種糧補貼政策。從安徽省南陵縣的情況看，國家對種糧農民實施種糧補貼后，農民的種糧積極性有一定程度的提高，糧食產量和農民收入都有一定的增長，但也存在一些亟待解決的問題。

一、南陵縣種糧補貼政策實施情況

目前，南陵縣種糧補貼主要有以下四項：

（一）糧食直接補貼。補貼依據是農業稅計稅面積，補貼對象是二輪承包農戶，全縣約13萬戶，面積約43萬畝，補貼標準13-14元/畝，每年一、二月發放，全縣每年發放金額約595萬元。項目主管部門是財政部門，實施主體是鎮人民政府。

此外，對種糧面積達100畝以上的大戶、農業合作社、農業企業等，發放10元/畝的種糧大戶補貼。

（二）農作物良種補貼。補貼依據是以二輪承包面積為基礎的水稻（早、中、晚稻）、小麥、玉米、油菜和棉花等播種面積，補貼對象是實際種植前述品種的實際耕種者，發放戶次約30萬戶次，補貼標準10-15元/畝，每年七月、九月發放，全縣每年發放金額約1100萬元。項目主管部門是農業部門，實施主體是鎮人民政府。

（三）農資綜合補貼。補貼依據是以農業部門上年實際發放農作物良種補貼（早稻、中稻、晚稻、小麥）的播種面積，補貼對象是實際種植前述品種的耕種者，發放戶次約25萬戶次，平均補貼標準70元/畝，每年一月、二月發放，全縣每年發放金額約5200萬元。項目主管部門是財政部門，實施主體是鎮人民政府。

（四）水稻良種良法面積補貼。補貼標準為10元/畝，全縣有15萬畝，每年補貼150萬元。

各鎮、各部門發放給農民的種糧補貼資金，通過“惠民直達系統”和“補貼專戶”實行縣級打卡發放;補貼資金專戶管理，封閉運行，專款專用，補貼資金直達補貼對象個人賬戶。

2010-2014年五年間，南陵縣累計發放種糧補貼資金32246萬元。其中糧食直接補貼2973萬元，農資綜合補貼24697萬元，農作物良種補貼4576萬元。

上述四項補貼按照糧食直接補貼面積43萬畝計算，補貼額大約為160-170元/畝，這就是老百姓常說的“田畝補貼”。按照農業人口47.5萬人計算，人均補貼150元。全縣有13萬多戶農民受益，廣大農民對此項政策十分擁護和稱贊。

二、種糧補貼政策執行中存在的問題

（一）計稅面積或二輪承包面積與實際耕地面積有差異。根據糧食直接補貼政策規定，糧食直接補貼以農業稅計稅面積為基礎，在聯產承包責任制實施時和農業稅取消前，一些鎮、村為減輕農民負擔，將一些低產田、灘涂等自然條件差的土地沒有納入計稅面積。近年來，各地大量開展中低產田改造、農業開發、農田基礎設施配套等農田水利基本建設，提高了耕地種植能力。由于人員更替和資料不全等因素，這些耕地難以有足夠的依據使其納入計稅面積發放糧食直接補貼和其他補貼。在征收農業稅和“三提五統”時期，部分農戶外出務工經商和少數農戶為逃避稅費，將承包面積拋荒或私自轉包他人，拋荒的田地由村委會安排他人耕種，并承擔繳納稅費的義務; 私自轉包他人的面積也是由他人承擔繳納稅費的義務。發放種糧補貼后， 原來將承包面積拋荒或私自轉包他人的農戶紛紛向村委會或他人索要土地，帶來了很多矛盾和糾紛。

（二）現行種糧補貼政策對農民種糧積極性的效果不明顯。以南陵縣為例，2014年農民人均純收入為12002元，按照種糧補貼平均每位農民受益150元計算，僅占人均純收入的1.2%左右，種糧補貼對增加農民收入的作用不明顯;對于種糧農民來講，每畝只補貼160-170元，難以彌補化肥、農藥、柴油等生產資料價格上漲所增加的農業支出。糧食與經濟作物的經濟效益相比，種糧成本高、收益低，而種植西瓜、煙葉等經濟作物的收益比種糧收益要高出2-3倍以上。即使加上國家種糧補貼資金，也抵不上種植經濟作物的經濟效益。農民選擇種植糧食的主要原因還是根據土壤性質、技術水平、種植習慣等因素，因此，種糧補貼對提高農民種糧積極性和增加農民收入效果不明顯。

（三）土地流轉產生新問題。一是種糧補貼歸屬問題導致矛盾糾紛。隨著農村土地流轉步伐的加快，農村土地轉包現象普遍存在。由于農村土地流轉手續普遍不健全，很多只是村民間的口頭協議，難以明確補貼資金的歸屬。因此，在農村土地流轉過程中，沒有協議或流轉協議中未明確補貼歸屬的，為保障農民利益，補貼資金仍然發放給原承包戶，除達到100畝以上的大戶可享受每畝10元的種糧大戶補貼外，種植面積小于100畝的土地流入戶不享受種糧大戶補貼，而糧食直接補貼、農作物良種補貼、農資綜合補貼等歸原承包戶享受。二是流入土地的大戶、農業合作社、現代農業園區大多選擇了種植經濟類作物，如水果、蔬菜、花卉、林木等，這些項目均不屬于國家種糧補貼的范圍。為了保障農民利益不受損失，穩定土地流轉規模和秩序，防止發生矛盾和糾紛，一般情況下，基層做法是按照計稅面積或二輪承包面積給原土地承包戶發放糧食直接補貼、農作物良種補貼、農資綜合補貼等。近年來，隨著涉農領域專項整治不斷加強，認為土地上未種植糧食類作物的面積不應該發放種糧補貼，否則以違法違紀查處，甚至一些地方紀檢、檢察等部門對此類情況采取立案的方式進行調查。基層政府考慮，如果對這些從原承包戶手中流轉的、流轉后部分未種植糧食的土地停止發放種糧類補貼，可能會產生很多混亂，甚至會引起農民不履行土地流轉合同收回流轉土地、產生糾紛、群體性上訪等其它影響農村穩定的情況。

（四）種糧補貼政出多門，職責不清。目前，南陵縣共實施了四項種糧補貼，其中農作物良種補貼（品種為早稻、中稻、晚稻、油菜、小麥、棉花等）是農業部門負責實施的，而糧食直接補貼（以計稅面積為依據）和農資綜合補貼（品種為早稻、中稻、晚稻、小麥）的實施辦法又是上級財政部門發文，由財政部門實施，而財政部門卻不具備甄別、統計、核實各品種種糧面積的條件和能力。根據規定，農資綜合補貼的發放依據是上年農業部門發放水稻和小麥農作物良種補貼的面積，這樣做雖然簡化了調查、摸底、統計、核實的具體事務，但給縣、鎮財政部門造成了很大的責任風險。

（五）種糧補貼核實成本過高。核實農民的實際種糧面積是計算種糧補貼資金的依據，盡管鎮、村、組每年投入大量的人力、物力、財力在各村組戶進行種糧面積核實和張榜公示，但此項工作操作繁瑣，耗時費力，行政支出大，工作成本高，對基層來說負擔過重。此外，上級部門考慮春耕生產和農民需求，要求糧食直接補貼和農資綜合補貼在每年2月底3月初、甚至有些年份要求在春節前發放到種糧農民手中，造成了補貼面積與當年實際種糧面積之間有差異。有的種糧多補的少，有的種糧少補的多，給基層增加了不必要的矛盾和負擔。

三、進一步完善種糧補貼政策的幾點建議

（一）合并種糧補貼項目。目前，南陵縣糧食直接補貼發放依據為計稅面積，農作物良種補貼（早稻、中稻、晚稻、油菜、小麥、棉花等，按品種統計發放補貼）發放依據是在原計稅面積上的播種面積，農資綜合補貼發放依據為上年的農作物良種補貼面積（按照早稻、中稻、晚稻、小麥統計發放）。這三個補貼項目發放依據均是耕地面積，發放對象和相關數據的一致性達到95%以上。僅僅因為5%的補貼數據不同，各鎮、村干部需要重復幾十次、完成近70萬戶次的基礎數據收集、統計、整理、核實、公示等工作，每年花費時間和精力超過三分之一，給農村基層工作人員帶來了很大的工作壓力和負擔。

建議將糧食直接補貼、農資綜合補貼、農作物良種補貼合并為種糧補貼，一次性地以播種面積為補貼依據發放種糧補貼，播種面積可依據新一輪土地確權面積確定。

（二）提高種糧補貼標準。讓農民種植糧食的經濟效益達到或接近種植經濟作物的經濟效益，這樣才能真正起到調動農民種糧積極性的作用。

（三）理順關系，明確職責。建議省、市明確劃分農業部門和財政部門對種糧補貼工作的職責。按照“農業部門管事，財政部門管錢”的原則，由農業部門負責全部種糧補貼政策的制定、實施和落實工作，由財政部門負責補貼資金的籌集、下達、撥付和打卡發放工作。農業部門和財政部門相互配合，各司其職，共同完成補貼發放工作。

（四）對土地流入的種糧大戶給予政策傾斜。對土地流轉大戶、農村合作社、農業企業等單位進入農業生產、種植糧食作物的，給予政策傾斜，建議以農機設備、農業設施等給予項目扶持;原承包戶通過簽定協議流出土地后，不享受種糧補貼，通過提高租金的方式彌補種糧補貼“損失”。土地流轉大戶或農業企業流入土地種植糧食的，按實際種植面積發放種糧補貼，不種植糧食類作物的，不予發放種糧補貼，杜絕因管理難度大或漏洞發生的套取種糧補貼的行為。（五）改進補貼程序和方法。

補貼發放工作的布置時間應在每年年初，發放時間應在當年的下半年或下一年的年初。另外，將補貼面積的調查摸底工作改為由農民自主申報，鎮村干部核實并進行公示的程序進行。年初由省市公布主要糧食品種的補貼標準，在小麥、早稻等糧食作物的青苗期，由種植人自己申報種糧面積，鎮農業部門、村委會核實、公示并上報縣農業部門審核，縣農業部門向財政部門申請補貼資金并以“一卡通”的形式發放補貼款。

（作者單位：安徽省南陵縣財政局農財科）

責任編輯：欣聞