積極就業政策的投入評估研究

張麗賓

我國積極就業政策是一項重要的公共政策?，F行積極就業政策已經實施了近7年，亟需對其實施效果進行評估，以根據形勢發展變化的需要，進一步完善積極就業政策。

公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷、評定并由此決定政策變遷的活動。公共政策評估的標準包括目標標準、投入標準、公平與公正標準、效率標準和公民參與與回應這五個方面。投入標準是從資源投入的角度來衡量決策機構和執行機構所做的工作。制定、執行和貫徹公共政策必須有一定的投入，包括為獲得政策產出與政策影響而使用的時間、金錢、人力、設備等資源，還包括促成政策投入向政策產出和政策影響轉化的管理的、組織的以及政治的活動和態度。本文首先以投入標準對我國積極就業政策效果進行評估。

2008年以來，我國在積極就業政策方面投入了大量的人財物力，制定和出臺了積極就業政策相關的國發文件、國辦發文件、相關政府部門配套文件，以及各地有關配套辦法、實施辦法，政策內容更加細化，政策工具更加有效，財政投入不斷增加，積極就業政策的執行能力也得到加強，確保各項積極就業政策落到實處，確保各項政策目標得以實現。

一、政策文件多、內容細、工具多樣、創新不斷

（一）政策文件多

2008年以來，中央政府層面先后制定下發了積極就業政策相關的國發文件10個、國辦發文件7個、相關政府部門配套政策措施若干。每年不斷出臺含金量很高的種種政策，表明政府在促進就業方面做了大量的工作，在大量調查研究、跟蹤監督、溝通協調、文件起草的基礎上，政策產出數量多，人、財、物的投入也比較大，使得積極就業政策能夠隨著就業形勢的變化不斷得到完善。

此外，各地認真宣傳國家積極就業政策，結合當地實際，及時研究制定當地落實政策的有關配套辦法、實施辦法，細化政策，創新政策，提高政策的可操作性、針對性和有效性，確保積極就業政策落到實處。如2013年汕頭市人社局會同財政局聯合出臺《關于進一步加強就業專項資金使用管理實施意見》及《汕頭市小額擔保貸款操作辦法》，制定了崗位補貼、社保補貼、高校畢業生見習補貼、求職補貼、創業基地孵化補貼等14個就業創業補貼操作辦法;2011年汕頭市出臺《關于印發汕頭市就業困難人員認定辦法的通知》，將城鎮大齡人員、殘疾人、被征地農民、連續登記失業一年以上人員、困難高校畢業生也納入就業困難人員范圍，將困難人員的類型由4類擴大到9類，使更多人員享受就業優惠。

（二）政策內容細

從政策內容看，2008年以來，我國已經形成促進就業創業的積極就業政策體系，政策內容完備，主要包括四個方面的政策內容：

一是扶持創業。包括稅收優惠、小額擔保貸款、財政貼息、資金補貼、場地安排等扶持政策，健全創業培訓體系，為創業者提供項目信息、政策咨詢、開業指導、融資服務、人力資源服務、跟蹤扶持等創業服務，建設創業孵化基地，推進創業型城市建設。

二是促進高校畢業生就業。包括鼓勵到基層和西部就業、鼓勵中小企業吸納、鼓勵科研項目吸納、加強就業創業培訓、就業見習、離校前后就業服務、幫扶困難高校畢業生等。

三是促進就業困難人員就業。包括鼓勵自謀職業、自主創業，扶持靈活就業，鼓勵企業吸納就業，開展就業援助，提供公共就業服務等。鼓勵自謀職業、自主創業的具體政策包括，稅費減免、小額擔保貸款、場地扶持等;鼓勵企業吸納就業的具體政策包括，稅費減免、社保補貼;促進靈活就業的政策主要是社保補貼;就業援助的具體政策包括，公益性崗位、社會保險補貼、崗位補貼;公共就業服務促進就業的具體政策包括，職業介紹補貼、職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼等。

四是就業服務和職業技能培訓政策。包括加強公共就業服務體系建設、健全公共就業服務制度、公共就業服務信息化建設、職業培訓基礎能力建設、特別職業培訓計劃、職業培訓、技能鑒定補貼等。

（三）政策工具多樣

積極就業政策的政策工具多樣，可以分為以下三類：一是財稅金融工具，主要包括：稅收工具、行政性收費工具、金融工具、財政補貼工具、社會保障工具等;二是勞動力市場工具，包括培訓工具、職業介紹、職業指導、就業見習、崗位援助工具、生活補貼工具等;三是行政性工具，包括行政性就業安置、特殊項目等。

與國際上的勞動力市場政策不完全相同，我國現階段的積極就業政策既包括具體的政策措施體系，也包括一般性的方針政策;既講究策略性，也包含戰略性的內涵;既著眼于勞動力市場上的現實勞動力，也關注潛在的勞動力市場問題;既重視勞動力的利用，也關注勞動力的開發。總之，我國積極就業政策是一個國家整體的就業方針政策。

（四）政策創新不斷

促進高校畢業生就業方面的政策創新包括，針對高校畢業生的就業服務政策創新，增加高校畢業生就業創業的補貼項目，延長高校畢業生創業政策的扶持期限，針對高校畢業生的就業援助政策創新等。促進困難群體就業的政策創新包括，建立就業援助基地，完善就業援助的補貼政策，失業保險政策創新，創新就業援助服務政策，規范公益性崗位等。扶持創業的政策創新包括，扶持返鄉農民工創業，鼓勵創業孵化基地建設等。公共就業服務方面的政策創新包括，制定購買基層公共就業服務指導目錄，創新模式幫助企業招聘，開展精細化就業服務，加強職業培訓等。上述這些政策創新將為新一輪積極就業政策的完善提供重要參考。

二、財政投入不斷增加

（一）就業補助資金不斷增加

2013年，我國中央財政就業補助資金480億。2008年以來，中央財政就業補助資金逐年增長，2008年以來年均增長14%，2010年以來年均增長5%。城鎮勞均中央財政就業補助資金逐年提高，2013年達到125元。

根據課題組的數據調查，在被調查的215個區縣中，各區縣就業專項資金使用額均值從2008年的945.44萬元，上升到2013年的1646.43萬元（2011年略有下降），年均增長15%。

（二）中央就業補助資金占比不斷下降

從中央財政就業補助資金占中央財政支出的比重看，2009年以來占比逐年下降，2013年為0.35%。從中央財政就業補助資金占GDP的比重看，同樣是2009年以來占比逐年下降，2013年不到0.1%。

（三）地方就業補助資金投入不足

根據課題組的數據調查，2008年以來，廣東、江蘇、山東等東部發達省份就業專項資金使用額占公共財政預算收入的比重在0.4%-1.0%之間，占GDP的比重極低，不超過0.02%;中西部省份就業專項資金使用額占公共財政預算收入的比重則在1.8%-3%之間，占GDP的比重在0.3%以下，東北地區的比重更高一些。中西部和東北省份就業專項資金使用額占公共財政預算收入的比重高，是因為中央轉移支付的原因。不僅如此，從勞均就業專項資金使用額看，東部地區勞均就業專項資金使用額也低，不超過80元，而中西部地區勞均就業專項資金使用額在100-150元之間，東北地區更高，都超過200元。這可能說明，目前，就業專項資金仍然以中央為主，地方投入較少。

（四）就業專項資金使用結構有所偏重

根據課題組的數據調查，從就業專項資金的支出結構看，各地歷年支出的大頭都是社會保險補貼和崗位補貼，其次是職業培訓補貼。2013年，甘肅省社會保險補貼、崗位補貼、職業培訓補貼占就業專項資金支出的比重分別為21%、56%、11%，遼寧省上述三項補貼的支出比重分別為56%、34%、3%，黑龍江省分別為31.6%、45.7%、6.7%，山東省分別為25%、20% 、20%，江蘇省分別為59%、7%、9%，廣東省分別為42%、24%、14%。

根據課題組的數據調查，在被調查的215個區縣中，2013年就業專項資金使用額中，占比最大的前三位為社會保險補貼（33.4%）、崗位補貼（29.0%）以及小額擔保貸款貼息（14.7%）。崗位補貼、小額擔保貸款貼息、見習補貼和社會保險補貼的區縣級人均投入較多，2013年依次為平均每年5481元、5454元、3287元以及3049元。同時，社會保險補貼、職業介紹補貼、職業培訓補貼、小額擔保貸款貼息、崗位補貼的享受人數較多，2013年，享受這五項政策的區縣級人數均值依次為3026人、2943人、2508人、1423人和1101人。在全部社會保險補貼中，靈活就業補貼所占比例最高，公益崗位社會保險補貼占比逐年上升。2013年的社會保險補貼區縣級均值，靈活就業社保補貼為413萬元，公益崗位社保補貼為220萬元，企業吸納社保補貼為73萬元，國企“4050”職工社保費補助為35萬元。

2003—2014年3月底，汕頭市共支出就業專項資金11736.8萬元，其中中央補助資金331.53萬元，省補助資金7568.36萬元，地方籌集資金3836.86萬元。中央及省級資金主要用于職業培訓補助、社保補貼及崗位補貼、人力資源市場信息網絡系統建設、就業服務基建平臺建設，地方資金主要用于組織專項公共就業服務。

三、政策執行能力不斷增強

（一）積極就業政策執行體系逐步建立

建立了勞動保障、計劃、經貿、教育、民政、財政、建設、稅務、工商、銀行、物價、各民主黨派、工商聯和工會、共青團、婦聯的部際聯席會議制度。

在《政府預算收支科目》中增設了“就業補助”款級科目，就業專項資金用于職業介紹、職業培訓、公益性崗位、職業技能鑒定、特定就業政策和社會保險等的補貼，小額貸款擔?；鸷臀⒗椖康男☆~擔保貸款貼息，以及扶持公共就業服務等，中央財政繼續通過專項轉移支付的方式給予地方適當補助，并對中西部地區和老工業基地給予重點支持。

2005年以來，加強了勞動力市場信息系統建設。圍繞就業工作的主要任務和服務對象的需求，優化業務流程，逐步實現就業服務和失業保險業務的全程信息化。2005年以來，加強了街道（鄉鎮）社區勞動保障工作平臺建設，充分發揮其在促進就業再就業方面的基礎作用。依托街道（鄉鎮）社區勞動保障工作平臺建立再就業援助制度，對就業困難對象實施重點幫助，提供有針對性的就業服務和公益性崗位援助。

（二）公共就業人才服務機構服務能力增強

2008年以來，我國各級公共就業人才服務機構、社區勞動保障平臺建設不斷加強。截至2013年年底，全國縣級以上政府部門設立公共就業和人才服務機構等各類服務機構達2.8萬家，全年共為2402萬家次用人單位提供各類人力資源服務。實現了就業服務和失業保險業務的全程信息化。完善網上職業介紹功能，為求職者和用人單位提供方便快捷的信息服務，提高勞動力市場供求匹配效率。依托街道（鄉鎮）社區勞動保障工作平臺建立再就業援助制度，對就業困難對象實施重點幫助，提供有針對性的就業服務和公益性崗位援助。社區勞動保障工作隊伍建設得到加強，工作質量提高，工作經費落實。對因國內國際經濟形勢發生重大變化直接影響就業的行業和企業，以及失業問題突出的困難地區、困難行業，制訂了失業調控預案，進行了失業動態監測。各地都開展豐富多彩的就業促進活動。

本課題問卷調查表明，超過七成畢業生接受過某項或多項就業公共服務。其中，享受就業崗位信息服務的比例為73.13%，享受公益性專項招聘會的比例為68.59%，享受人事代理檔案保管等服務的比例為58.17%，享受就業政策教育與咨詢服務的比例為55.25%，享受網絡招聘周等專項活動服務的比例為46.35%，享受實名登記服務的比例為30.68%，享受技能培訓服務的比例為28.58%，享受推薦參加就業見習服務的比例為22.32%，享受創業培訓服務的比例為21.03%，享受其他服務的比例為14.12%。

本課題問卷調查顯示，49.4%的農民工表示在找工作過程中接受過政府部門提供的公共就業服務。服務內容主要是：介紹參加招聘活動（47.6%），發放工作信息資料（41.0%），幫助聯系企業找工作（18.1%），發放政策宣傳材料（30.8%），介紹參加技術培訓（22.4%），免費職業技能鑒定（7.9%），以及勞務輸出和創業貸款等其他服務。

公共就業服務的就業促進效果較好。根據本課題的數據調查，從登記求職人員接受職業指導的比例、職業介紹成功率、接受創業服務的比例三個指標看，山東分別約為50%、50%、10%，江蘇分別約為40%、35%、6%，廣東分別約為30%、35%、5%，江西分別約為45%、50%、6%，甘肅分別約為70%、55%、10%，遼寧分別約為20%、40%、6%，黑龍江分別約為45%、47%、4%。公共就業服務在促進就業方面發揮了重要作用。

（三）公共就業人才服務能力地區差別大

根據課題組的數據調查，公共就業和人才交流服務機構平均服務的人口數，以及公共就業和人才服務機構工作人員平均服務的人口數，2013年，山東分別為4100人和2500人，江蘇分別為5400人和2500人，江西分別為11400人和6200人，湖北分別為36500人和11400人，遼寧公共就業和人才服務機構平均服務的人口數為167000人。

根據課題組的數據調查，公共就業和人才交流服務機構提供以下服務：辦理就業登記、辦理單位招聘登記、辦理求職登記、提供職業指導、提供創業服務、代理保管人事檔案、管理流動黨員，從提供各類服務的人次數看，江蘇省提供各項服務的人次數最多，且近年來提高較快，其次是廣東省和山東省，中西部地區提供各項服務的人次數相對較少。

（作者系人力資源和社會保障部勞動科學研究所研究員、廣西人力資源和社會保障客座研究員）