城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的調(diào)查與思考?

汪恭禮

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷加快，大量農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，成為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)者或“城里人”， 越來(lái)越多的農(nóng)村住房處于閑置或半閑置狀態(tài)，隱形宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象不斷發(fā)生。本文結(jié)合安徽省宣城市農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀，在分析農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題基礎(chǔ)上提出對(duì)策建議，為推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、科學(xué)化提供依據(jù)。

一、宣城市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的幾種方式

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的變化，宣城市積極開展農(nóng)房確權(quán)發(fā)證、抵押貸款，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行危舊房和舊村改造、村莊整治、農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移安置等，推動(dòng)了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民居住環(huán)境得到了改善。

（一）農(nóng)房抵押宅基地流轉(zhuǎn)方式。

該市從促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)，健全發(fā)證機(jī)構(gòu)、制定政策規(guī)定、規(guī)范辦證要件、強(qiáng)化服務(wù)指導(dǎo)、爭(zhēng)取部門協(xié)作，使農(nóng)村房屋發(fā)證工作走上規(guī)范化、制度化軌道。在確權(quán)登記的前提下，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)提升服務(wù)水平，不斷完善農(nóng)房抵押貸款條件、額度、期限、利率、風(fēng)險(xiǎn)管理、抵押登記、抵押農(nóng)房處置等制度，將貸款抵押標(biāo)的物設(shè)為農(nóng)村集鎮(zhèn)沿街、國(guó)省道沿線具有一定商業(yè)價(jià)值的“商住”兩用的農(nóng)村房屋，以提高抵押農(nóng)房處置流轉(zhuǎn)率；規(guī)定農(nóng)房不得為他人作抵押擔(dān)保，且抵押權(quán)人僅限于金融機(jī)構(gòu)，以控制過(guò)度放開的風(fēng)險(xiǎn)。抵押農(nóng)房?jī)r(jià)值分別采取雙方協(xié)商、中介評(píng)估方式確定，抵押率控制在50%以內(nèi)；根據(jù)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期確定貸款期限；為有效防范貸款風(fēng)險(xiǎn)，在貸款審核時(shí)側(cè)重考察第一還款來(lái)源。截至目前，該市已核發(fā)農(nóng)房產(chǎn)權(quán)證1.66萬(wàn)本（戶），辦理農(nóng)村房屋抵押登記1.2萬(wàn)起；累放農(nóng)房抵押貸款13.56億元，不良率4.28%，低于農(nóng)戶小額信用貸款不良率近8個(gè)百分點(diǎn)。宅基地隨房走，實(shí)現(xiàn)了宅基地抵押流轉(zhuǎn)方式。

（二）宅基地整治流轉(zhuǎn)方式。

該市在對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，采取先易后難的方式確定村莊土地整治項(xiàng)目，分別制定了掛鉤試點(diǎn)和置換工作方案并組織實(shí)施。在確定拆遷范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，堅(jiān)持把群眾的利益放在首位，通過(guò)多次召開村組會(huì)議，充分征求群眾的意見(jiàn)，并把補(bǔ)償結(jié)果上墻公示，嚴(yán)格按照市政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，切實(shí)做到“公開、公平、公正”。 一是與農(nóng)戶簽訂拆遷、補(bǔ)償、安置協(xié)議后，及時(shí)將補(bǔ)償資金發(fā)放到農(nóng)戶手中，為確保補(bǔ)償資金在發(fā)放過(guò)程中不出現(xiàn)被截流挪用現(xiàn)象，其資金由財(cái)政部門直接打入各戶的一卡通帳戶上。二是實(shí)行集中安置、異地自建安置和貨幣化安置相結(jié)合。對(duì)采取集中安置的，安置地要結(jié)合當(dāng)?shù)孛篮绵l(xiāng)村建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一選址，確認(rèn)建房用地面積，并負(fù)責(zé)做好征地以及道路、場(chǎng)地平整、供排水綠化、亮化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)異地自建安置的，由被拆遷戶異地按規(guī)劃要求選址建房，給予協(xié)調(diào)宅基地并提前支付拆遷補(bǔ)償款，盡量做到先建后拆，確保被拆遷群眾生產(chǎn)生活不受影響。對(duì)選擇貨幣化安置的，在附表一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，再增加35%標(biāo)準(zhǔn)（正房）一次性補(bǔ)償。拆遷安置地使用村內(nèi)空閑地和未利用地，盡量不占耕地。每戶宅基地面積不得超過(guò)160㎡，達(dá)到分戶條件的依法予以分戶，但土地取得成本費(fèi)用由分戶者自行承擔(dān)。三是以公開招標(biāo)的方式組織施工隊(duì)伍開展舊宅及地上附屬物拆除和土地復(fù)墾，確保復(fù)墾后的土地能達(dá)到立即投入耕種的條件。

（三）農(nóng)房征收宅基地流轉(zhuǎn)方式。

該市對(duì)符合使用宅基地條件的農(nóng)村村民住宅用房采取貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補(bǔ)償安置方式，非住宅用房一律實(shí)行貨幣補(bǔ)償。實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)模幢徊疬w房屋的基本價(jià)格結(jié)合成新和區(qū)位價(jià)格計(jì)算補(bǔ)償金額。住宅用房選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，根據(jù)被拆遷人家庭應(yīng)安置人員確定家庭應(yīng)安置面積。村民在取得新宅基地建造住宅用房后，未依法退還原有宅基地的，其原有的住宅用房不予補(bǔ)償。不符合使用宅基地條件的人員所建住宅用房不予安置，如所拆房屋經(jīng)核實(shí)系不符合申請(qǐng)宅基地條件的農(nóng)業(yè)戶口人員所建家庭唯一住房，則允許其按交易指導(dǎo)價(jià)的70%購(gòu)買一套80㎡以內(nèi)的安置房。

（四）宅基地自愿退出流轉(zhuǎn)方式。

農(nóng)村宅基地退出工作在安徽省尚在探索嘗試階段，該市將結(jié)合農(nóng)村土地整治、村莊整治、美好鄉(xiāng)村建設(shè)等工作有序推進(jìn)。農(nóng)村宅基地的退出，將大大提高農(nóng)村宅基地的使用效率，有效整合農(nóng)村零星、閑置、低效利用的土地資源，促進(jìn)耕地保護(hù)，推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)。

（五）農(nóng)房買賣、租賃等宅基地其他流轉(zhuǎn)方式。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，不少務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民取得一定的經(jīng)濟(jì)收入后在城鎮(zhèn)購(gòu)買商品房，逐步向城鎮(zhèn)集聚，而原農(nóng)村住宅無(wú)人居住或一戶有多處宅基地和房屋，長(zhǎng)期無(wú)人居住，于是就將閑置的房屋連同宅基地出售、出租給他人居住或用作經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。據(jù)調(diào)查，該市農(nóng)房買賣不多，主要出售給那些急需建房又無(wú)處安排的本村居民居住。在一些風(fēng)景秀麗、依山傍水之地也吸引了一些城市退休人員，他們購(gòu)賣農(nóng)房用于周末或夏季度假休閑。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)， 在合工大、宣城職業(yè)學(xué)院、宣城中學(xué)、宣城二中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)周圍、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及公路兩旁的農(nóng)戶，將房屋整體或部分出租他人作為住宅、辦公、休閑、倉(cāng)庫(kù)或其他經(jīng)營(yíng)服務(wù)場(chǎng)所，在出租房屋的同時(shí)也出租了宅基地的使用權(quán)。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及原因分析

隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，由于現(xiàn)行政策法律等條件的限制，村莊規(guī)劃編制滯后等因素，農(nóng)村宅基地閑置、無(wú)序流轉(zhuǎn)等問(wèn)題日益凸顯。

（一）農(nóng)村宅基地抵押制度困境。

《擔(dān)保法》雖然沒(méi)有禁止農(nóng)村住宅所有權(quán)的抵押，但《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地管理法》對(duì)農(nóng)村宅基地抵押轉(zhuǎn)讓有著種種限制，故在農(nóng)村宅基地設(shè)定抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，怎樣處理抵押也成為一項(xiàng)難題。一是缺少權(quán)威的宅基地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，造成不夠科學(xué)認(rèn)定宅基地抵押價(jià)值，宅基地就不可能通過(guò)市場(chǎng)表現(xiàn)出來(lái)，流轉(zhuǎn)不可能，抵押亦不可能。二是如果債務(wù)人不能償還貸款，金融機(jī)構(gòu)將取得宅基地使用權(quán)的處置權(quán)，但由于市場(chǎng)機(jī)制不完善，貸款抵押物缺乏流轉(zhuǎn)處置變現(xiàn)的市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)環(huán)境，宅基地使用權(quán)如何處置成為了關(guān)鍵問(wèn)題。三是農(nóng)民房屋及其項(xiàng)下的宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基本生活保障和安身立命之本，一旦出現(xiàn)糾紛，農(nóng)民還不起款，就將失去住房及其宅基地，在農(nóng)村住房保障體系尚未建全前提下，喪失基本生存條件，造成流離失所，影響社會(huì)穩(wěn)定。

（二）宅基地土地整治困難多。

農(nóng)村宅基地土地整治主要是拆舊建新、退宅還耕，在制定宅基地整治專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃的技術(shù)力量薄弱，很難做到與村莊、交通、水利、電網(wǎng)等相關(guān)規(guī)劃銜接好，規(guī)劃深度不到位，項(xiàng)目選擇隨意性大，新的宅基地沿道路、河流松散排列，阻礙了農(nóng)村居民點(diǎn)用地的集約化。在宅基地土地整治過(guò)程中，一些村民，特別是老年村民，戀舊情緒嚴(yán)重，加上農(nóng)地耕種、就業(yè)出路和子女上學(xué)等一系列問(wèn)題，不愿意移址建設(shè)。接受安置的中心村出于自身利益考慮，不愿將有限的土地資源提供給對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)不大的外來(lái)村民。 此外，我國(guó)宅基地實(shí)行無(wú)償使用，監(jiān)管力度不夠，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地超占嚴(yán)重、“一戶多宅”現(xiàn)象突出，居民點(diǎn)分散、零亂、房屋結(jié)構(gòu)差距大、私搭亂建嚴(yán)重、空閑住宅數(shù)量較大、應(yīng)拆未拆房屋數(shù)量較多，加上近幾年農(nóng)村中已建成了大量新房，對(duì)它們進(jìn)行拆遷的費(fèi)用相當(dāng)高，這對(duì)宅基地整治、安置小區(qū)建設(shè)投入帶來(lái)很大壓力。

（三）農(nóng)房宅基地征拆難度較大。

目前我國(guó)還沒(méi)有對(duì)農(nóng)村房屋拆遷、宅基地征用的一個(gè)專門法律和規(guī)章，給農(nóng)房宅基地征拆工作增加了難度，也讓農(nóng)民保障自身利益沒(méi)有法律武器。一些項(xiàng)目為趕進(jìn)度，在安置規(guī)劃未經(jīng)批準(zhǔn)、安置地塊內(nèi)的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施未建設(shè)、拆遷安置戶各種建房手續(xù)未辦全的情況下倉(cāng)促征拆，房子拆了，宅基地征了，安置房卻遲遲未能建好，讓農(nóng)民自行到外村租房晢住，過(guò)渡時(shí)間長(zhǎng)，生活不方便，反響較大。一些農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下漫天要價(jià)，嚴(yán)重影響農(nóng)房宅基地征拆進(jìn)度。

（四）宅基地自愿退出機(jī)制效果不明顯。

擔(dān)心宅基地退出后會(huì)被收回承包地，失去既有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)土地征收補(bǔ)償分配等權(quán)益，也難以保障以后的預(yù)期的權(quán)益。城里房?jī)r(jià)高，農(nóng)民自愿退出宅基地，可得幾萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)（宣城市寧國(guó)市農(nóng)民自愿退出宅基地每畝最高可獲6萬(wàn)元補(bǔ)助），到城里買房子連一個(gè)衛(wèi)生間都不夠。擔(dān)心一旦在城市失業(yè)，買不起也租不起房子，水、電、氣等基本生活成本無(wú)法承受。多年的新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村居住環(huán)境逐年變好，而城區(qū)生活成本較高，在城市居住優(yōu)勢(shì)逐漸減弱，返鄉(xiāng)居住還可以兼顧家庭。

（五）農(nóng)房買賣、租賃等宅基地流轉(zhuǎn)障礙。

現(xiàn)行法律和國(guó)家相關(guān)規(guī)定，宅基地不能單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，可以隨地上房屋的轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與和繼承而一并被轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與和繼續(xù)。但只允許在本村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之間轉(zhuǎn)移，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。現(xiàn)行法律法規(guī)允許農(nóng)民出租其住宅，實(shí)際上住宅占用的宅基地一并被出租，城鎮(zhèn)居民便采用長(zhǎng)期承租農(nóng)宅這種變相的手段購(gòu)買農(nóng)民的住房和宅基地。農(nóng)房買賣、租賃等宅基地流轉(zhuǎn)不受法律保護(hù)， 沒(méi)有一戶農(nóng)民宅基地房出讓后能辦到合法手續(xù)。當(dāng)轉(zhuǎn)讓、出租行為發(fā)生后，雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，法院只能依法判處這種交易不成立。因此，這種農(nóng)房買賣、租賃等宅基地流轉(zhuǎn)行為無(wú)法律保障。

三、推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的建議

加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，對(duì)于促進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)意義重大。要根據(jù)國(guó)家有關(guān)農(nóng)村宅基地法律法規(guī)，嚴(yán)格農(nóng)村宅基地管理，依法保障宅基地的用益物權(quán)，不斷提高土地的集約節(jié)約利用水平。

（一）開展調(diào)查摸底，做好農(nóng)村宅基地不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記。

國(guó)務(wù)院頒布了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，自2015年3月1日起施行。開展農(nóng)村宅基地調(diào)查摸底是農(nóng)村宅基地確權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記和頒證工作、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的前提。對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行調(diào)查，建立臺(tái)帳，能夠?qū)崟r(shí)準(zhǔn)確地掌握不動(dòng)產(chǎn)交易的情形，了解村民擁有住房和宅基地使用情況，更有針對(duì)性地出臺(tái)和落實(shí)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策。要按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)、登記、頒證實(shí)施辦法，通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民所擁有的宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)清晰明確。建立信息平臺(tái)，將農(nóng)民所擁有的宅基地和住宅登記信息納入平臺(tái)，與住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)土資源、公安、民政、財(cái)政、稅務(wù)、工商、金融、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等部門信息互通共享，為建立社會(huì)信用體系提供技術(shù)保障，維護(hù)農(nóng)村住房宅基地交易安全，提高交易效率。農(nóng)村住房宅基地?zé)o論是抵押、買賣還是征收、出租以及宅基地審批，只要到信息平臺(tái)查一下就可以準(zhǔn)確、快捷地了解農(nóng)村住房宅基地的權(quán)利歸屬和內(nèi)容，有效地防止各種欺詐騙局。

（二）加強(qiáng)規(guī)劃管理，促進(jìn)宅基地有序流轉(zhuǎn)。

要以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，結(jié)合農(nóng)村宅基地調(diào)查摸底情況，編制土地利用總體規(guī)劃和村莊（布點(diǎn)）建設(shè)規(guī)劃。在不突破土地利用總體規(guī)劃確定的用地面積和范圍內(nèi)，從方便農(nóng)民生產(chǎn)、生活的實(shí)際出發(fā)，積極推進(jìn)農(nóng)宅集居化建設(shè)，合理布點(diǎn)村莊，控制宅基地用地規(guī)模和布局。村莊建設(shè)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得隨意變更和調(diào)整。在村莊范圍內(nèi)進(jìn)行的各項(xiàng)建設(shè)，要充分利用村內(nèi)老宅基地、各種廢棄地、閑置地，必須符合村莊建設(shè)規(guī)劃。優(yōu)化村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，合理安排公共設(shè)施用地、生產(chǎn)用地、道路用地和農(nóng)民建房用地。在村莊（宅基地）整治、農(nóng)房宅基地征拆過(guò)程中，將布點(diǎn)村莊作為安置區(qū)。宅基地自愿退出的農(nóng)戶，一旦城里難以落戶，允許他們?cè)诓键c(diǎn)村莊按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)買宅基地建房。安置戶和購(gòu)買宅基地的農(nóng)戶以及布點(diǎn)村莊原有農(nóng)戶，在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)各自不同家庭人口、生活需求以及審美觀設(shè)計(jì)房屋樣式及庭院布局，避免農(nóng)民隨意建房、亂占土地，杜絕少批多占等不合理現(xiàn)象。

（三）破除法律障礙， 放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

在認(rèn)真分析總結(jié)各地成功經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，適時(shí)修訂《土地管理法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)，完善《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、抵押、轉(zhuǎn)讓和法律責(zé)任等方面做出明確規(guī)定，形成一整套規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)法律體系。出臺(tái)評(píng)估管理、技術(shù)規(guī)范等有關(guān)法律、業(yè)務(wù)準(zhǔn)則以及區(qū)域性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 組建獨(dú)立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)資質(zhì)評(píng)估人員，規(guī)范宅基地使用權(quán)價(jià)值的評(píng)估，出具真正具有法律效力的評(píng)估報(bào)告，為開展農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件。放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，建立起規(guī)范、有序的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和合理的價(jià)格體系， 適度引入競(jìng)價(jià)機(jī)制，在相關(guān)網(wǎng)站等信息平臺(tái)公布農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估程序和可供流轉(zhuǎn)宅基地的評(píng)估價(jià)格，發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村宅基地的有效配置作用。

（四）規(guī)范行為，規(guī)避宅基地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。

要結(jié)合實(shí)際情況，出臺(tái)相關(guān)措施和政策，制定有效、科學(xué)的管理方法和制度，明確貸款對(duì)象、額度、利率和期限，建立規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)在貸前設(shè)置農(nóng)戶申請(qǐng)農(nóng)房宅基地抵押貸款必要的條件，如農(nóng)戶有多幢房屋的，在留有一幢滿足居住的情況下，可將其他農(nóng)房宅基地抵押； 農(nóng)戶僅有一幢房屋的，須提供第三人為其提供居住的擔(dān)保，以保證農(nóng)戶的抵押農(nóng)房宅基地變賣處置后仍有安居之地。同時(shí)，必須經(jīng)農(nóng)戶宅基地所在地集體經(jīng)濟(jì)組織同意，并出具同意抵押、處置證明；在貸后構(gòu)建日常監(jiān)測(cè)、信息管理、考核監(jiān)督的檢查體系，對(duì)抵押貸款農(nóng)戶定期不定期進(jìn)行走訪調(diào)查，傾聽(tīng)客戶訴求，掌握客戶情況，特別是對(duì)貸款資金運(yùn)用和經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行管控，確保信貸資金專款專用，防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。政府部門要根據(jù)農(nóng)戶貸款用途，每年按農(nóng)房宅基地貸款額度一定比例設(shè)立專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，增強(qiáng)抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（五）理清思路，梯度推進(jìn)農(nóng)村宅基地整治。

對(duì)靠近集鎮(zhèn)、交通便利等居住環(huán)境好的村莊，納入村莊布點(diǎn)規(guī)劃，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定村居用地規(guī)模，防止村莊盲目擴(kuò)張。控制零星村落發(fā)展，對(duì)零星村落農(nóng)民申請(qǐng)建房時(shí)，在布點(diǎn)規(guī)劃村莊內(nèi)或附近大村落內(nèi)，嚴(yán)格按國(guó)家制定的標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)供給宅基地，逐漸減少村民在零星村落住居。積極推行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作，將布點(diǎn)規(guī)劃村莊或大村落附近的零星小村落歸并到布點(diǎn)規(guī)劃村莊、大村落，騰出的土地進(jìn)行復(fù)耕，增加耕地面積。利用農(nóng)村宅基地管理（或不動(dòng)產(chǎn)登記）信息平臺(tái)，核實(shí)村民申請(qǐng)建房情況，用科技手段管理宅基地審批，杜絕農(nóng)村超占、“一戶多宅”現(xiàn)象發(fā)生。

（六）以人為本，陽(yáng)光推進(jìn)農(nóng)房宅基地征拆。

要大張旗鼓地宣傳現(xiàn)行農(nóng)房宅基地征拆政策，主動(dòng)向群眾公開有關(guān)的政策法規(guī)和工作流程，明確界定拆遷范圍和時(shí)間，讓征拆政策入心入腦，及時(shí)消除群眾的疑慮，潛移默化地改變農(nóng)民對(duì)征拆的認(rèn)識(shí)，從而支持依法征拆。在農(nóng)房宅基地征拆補(bǔ)償工作中，堅(jiān)持“一把尺子量、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)”的原則，丈量、補(bǔ)償都做到準(zhǔn)確到位。在群眾聚集多的村口張榜公示安置方案、補(bǔ)償方法、被征拆戶的戶籍情況、可享受安置房指標(biāo)、購(gòu)房補(bǔ)助及房屋合法性認(rèn)定情形等，使農(nóng)房宅基地征拆補(bǔ)償工作在透明、公開、公平、公正的環(huán)境中推進(jìn)，增加公信力。在農(nóng)房宅基地征拆補(bǔ)償工作中，采用“產(chǎn)權(quán)置換”、“提供宅基地自建”和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的安置方式，盡可能滿足農(nóng)戶意愿。征拆前，科學(xué)合理規(guī)劃安置小區(qū)的建設(shè)，把安置小區(qū)建成功能齊全、設(shè)施完善、交通便利的新社區(qū)，讓選擇“產(chǎn)權(quán)置換”的農(nóng)戶享受到文化教育、健康娛樂(lè)等公共服務(wù)；對(duì)選擇“提供宅基地自建” 的農(nóng)戶，在臨近布點(diǎn)規(guī)劃村莊內(nèi)提供宅基地，允許農(nóng)戶按照村莊規(guī)劃自建住宅；對(duì)于選擇貨幣補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶，及時(shí)兌現(xiàn)補(bǔ)償協(xié)議，足額發(fā)放補(bǔ)償款，絕不可拖欠農(nóng)戶一分錢和打一張白條。同時(shí)，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，正視合理訴求，利用鄉(xiāng)村干部生活在群眾中，人緣廣泛的優(yōu)勢(shì)，對(duì)一些“釘子戶”一對(duì)一上門做思想工作，不厭其煩地解釋政策，解開思想疙瘩，直到他們點(diǎn)頭答應(yīng)支持工作。

（七）完善機(jī)制，穩(wěn)妥實(shí)現(xiàn)宅基地有序退出。

要充分尊重農(nóng)民意愿，引導(dǎo)他們自愿退出，不可強(qiáng)制推行。宅基地退出按面積給予獎(jiǎng)勵(lì)，宅基地上的建筑根據(jù)拆遷標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。宅基地退出的農(nóng)戶，可選擇現(xiàn)金補(bǔ)償，也可選擇在臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城安排安置房，還可選擇臨近布點(diǎn)規(guī)劃村莊內(nèi)提供宅基地按照村莊規(guī)劃自建住宅。要充分考慮退宅農(nóng)民就業(yè)情況，穩(wěn)妥和有序地推進(jìn)宅基地退出，不可不顧退宅農(nóng)民生產(chǎn)生活出路而冒進(jìn)。對(duì)已在城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房或愿意進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居，且以后不再申請(qǐng)新宅基地的農(nóng)民，鼓勵(lì)自愿退宅；建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的促進(jìn)就業(yè)長(zhǎng)效機(jī)制，開展就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)，提高農(nóng)民就業(yè)能力，對(duì)非農(nóng)收入占主導(dǎo)地位的家庭才納入宅基地退出對(duì)象。同時(shí)，健全覆蓋農(nóng)村、城鄉(xiāng)同籌的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、住房等社會(huì)保障體系，建立農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度，解決農(nóng)民的基本生活問(wèn)題。著力完善農(nóng)村住房保障、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與合作醫(yī)療保障制度等農(nóng)村社會(huì)保障體系，弱化宅基地保障功能，解宅基地退出之憂。

（八）加強(qiáng)監(jiān)管，在一定條件下允許農(nóng)房宅基地買賣、租賃。要允許農(nóng)房自由對(duì)外出租，也允許城鎮(zhèn)人口承租農(nóng)房，但對(duì)租賃限期給予限制，如可以一年一租，也可三年五年一租，不可以租代買。要允許農(nóng)房宅基地買賣、租賃，也允許城鎮(zhèn)人口以及本經(jīng)濟(jì)組織外農(nóng)民買賣、租賃農(nóng)房宅基地，但出賣、出租農(nóng)房家庭，必須在出賣、出租農(nóng)房后，還有一處自居房屋；購(gòu)買農(nóng)房和承租宅基地建房家庭尚無(wú)住房。城鎮(zhèn)以及本經(jīng)濟(jì)組織外無(wú)房家庭購(gòu)買農(nóng)村房屋或租賃宅基地建房，要通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記信息確認(rèn)符合條件者且農(nóng)房宅基地所在集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二成員同意，所買賣的房屋或租賃宅基地所建房屋有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)，并辦理房屋所有權(quán)和宅地基使用權(quán)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)手續(xù)。城鎮(zhèn)以及本經(jīng)濟(jì)組織外無(wú)房家庭僅允許購(gòu)買一處住房或僅允許租賃一處宅基地建房，占地面積不允許超過(guò)每戶宅地基規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)監(jiān)管，堅(jiān)持一戶一宅，凡農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地的，必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃和新民居設(shè)計(jì)要求，對(duì)不符合要求的一律不批準(zhǔn)宅基地。對(duì)多占、超占宅基地實(shí)行有償使用的同時(shí)，征收高額不動(dòng)產(chǎn)稅，提高持有成本。成立農(nóng)村農(nóng)房宅基地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)民自愿退出或放棄持有的農(nóng)房宅基地進(jìn)行收購(gòu)儲(chǔ)備。對(duì)零星村莊收儲(chǔ)的房屋可用于征遷臨時(shí)安置、過(guò)度房，當(dāng)達(dá)到一定規(guī)模后，實(shí)施土地整治；對(duì)布點(diǎn)村莊收儲(chǔ)的農(nóng)房宅基地，可以用于征遷安置房或提供給征遷戶自建住房，也可轉(zhuǎn)讓給符合條件的村（居）民居住或自建住房，宅基地還可建安置房。

（作者單位：安徽省宣城市宣州區(qū)鐵路工作（電力協(xié)調(diào)）辦公室）

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