對成都改革城鄉(xiāng)二元體制的探索

田祺 蒲亞 章道云

摘要：自步入21世紀(jì)以來，作為國內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的成都市，對城鄉(xiāng)二元體制予以了相關(guān)改革，其主要以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為突破口，成效顯著。文章分析了以前成都試驗區(qū)若干農(nóng)村集體土地制度改革的措施，并對以前的實踐所取得的成果和經(jīng)驗予以了總結(jié)：要想大力提高城市化水平，要想進(jìn)一步改善城市化的質(zhì)量，就必須破除城市和農(nóng)村二元體制結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，才可以更好地走有中國特色的新型城市化道路。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)二元體制;改革;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

勞動力、土地以及資金等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間不受約束的流動構(gòu)成城市化健康發(fā)展的先決條件，但是，由于國內(nèi)存在著戶籍與土地等城鄉(xiāng)二元體制，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的非約束流動受到了限制，于是就構(gòu)成國內(nèi)城市化進(jìn)程所面臨最主要的問題。成都市是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，對破解城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)行了一系列有積極意義的探索，本文將在總結(jié)成都試驗區(qū)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上展開分析，為探索符合中國實際情況的城市化道路提供一些參考。

一、我國城鄉(xiāng)二元體制的發(fā)展歷程

改革開放三十余年來，我國雖然對戶籍等城鄉(xiāng)二元的制度安排進(jìn)行了一系列改革，然而目前城鄉(xiāng)二元體制還是存在著，依舊是國內(nèi)城市化進(jìn)程中的障礙。一方面，城市和鄉(xiāng)村不一樣的土地制度，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的阻礙。第三方面，城市和鄉(xiāng)村不一樣的戶籍與公共服務(wù)制度，對城市和農(nóng)村間勞動力的非約束性流動造成了制約。第三方面，金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村貸出相對較少，極大限制了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村銀行營業(yè)網(wǎng)點數(shù)量和功能的限制，使得在農(nóng)村很難通過金融機(jī)構(gòu)資金發(fā)展項目。多年來的實踐表明，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)極大影響到中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

二、以成都試驗區(qū)為例探索改革

（一）對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革

為了促進(jìn)土地要素的自由流動，成都試驗區(qū)對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了改革。成都市近年出臺了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見》，希望通過對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革，努力形成以“流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格、權(quán)責(zé)明確、歸屬清晰”為特色的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建和完善農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制，使得城鄉(xiāng)資源在市場分配上機(jī)會均等，為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提供制度上的基礎(chǔ)，并且耕地保護(hù)基金制度的建立，發(fā)起了形成很好地調(diào)動廣大農(nóng)民積極性的耕地保障補(bǔ)償制度的試驗。

（二）對戶籍制度進(jìn)行改革

為了推進(jìn)勞動力要素自由流動，成都試驗區(qū)推行了城市和農(nóng)村一致的戶籍制度，于近幾年相繼出臺了《關(guān)于深化戶籍制度改革深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見》，在戶籍制度的管理上，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍制度，按照降低門檻、放寬政策、簡化手續(xù)的原則，逐步取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分，統(tǒng)稱為居民戶口。初步形成了城鄉(xiāng)一體的勞動力市場以及就業(yè)工作責(zé)任等體系與就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（三）對農(nóng)村金融制度進(jìn)行改革

為了推進(jìn)資金要素自由流動，財政更應(yīng)向農(nóng)村傾斜，財政部門要加快農(nóng)村金融體制改革的步伐，對鄉(xiāng)村信貸擔(dān)保機(jī)制予以了健全，對社會資金流向鄉(xiāng)村予以引導(dǎo)，形成一批有實力的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，有針對性地為土地承包經(jīng)營權(quán)等流轉(zhuǎn)活動給予資金支持。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)試點、政策性的農(nóng)業(yè)保險試點以及成立小額貸款公司等，構(gòu)建新型農(nóng)村金融組織體系，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供投融資服務(wù)，總之，不進(jìn)行農(nóng)村金融制度改革，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就不可能從根本上破除，只有通過調(diào)整改革，才能逐步實行城鄉(xiāng)一體化。

三、成都試驗區(qū)的改革成果

（一）城市化率的不斷增加

截止2013年，成都試驗區(qū)城市化率呈現(xiàn)出不斷增加的趨勢，年均提高近1.3個百分點，在《2014年成都市加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實施意見》中明確指出爭取城鎮(zhèn)化率比2013年提高0.9個百分點，達(dá)到70.24%，新增新區(qū)建成區(qū)面積23.4平方公里，以實現(xiàn)城市化率的快速增長，在2013年，成都市人均GDP已經(jīng)達(dá)到64247.56元，從對應(yīng)的人口城市化水平和實際城市化率來看，已經(jīng)超過了標(biāo)準(zhǔn)城市化水平。而在以后的幾年里，相應(yīng)GDP所對應(yīng)的城市化水平也是不斷遞增。

（二）城市結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展

和其他城市相似，成都試驗區(qū)的城市結(jié)構(gòu)特征也表現(xiàn)為典型的環(huán)狀結(jié)構(gòu)，主城區(qū)有著很強(qiáng)的聚集能力，這對城市率的快速提升以及城市化質(zhì)量的改善的有著積極作用。自2003年實施新的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展總體戰(zhàn)略以來，內(nèi)環(huán)聚集的城市現(xiàn)狀已經(jīng)逐漸向比較協(xié)調(diào)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。新的空間拓展模式是在主城區(qū)以外，大力發(fā)展郊區(qū)的小城鎮(zhèn)，進(jìn)而形成一些擁有較強(qiáng)承載力的城鎮(zhèn)區(qū)域，從而使得主城區(qū)與周圍小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。在《2014年成都市加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實施意見》已經(jīng)提出必須集中力量加大外環(huán)小城市的建設(shè)，以形成示范效應(yīng)，包括按照《成都市小城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》重點建設(shè)11個小城市的樣板，確保2個小城市在2014年底初步達(dá)到小城市標(biāo)準(zhǔn);而且也非常注重特色鎮(zhèn)的建設(shè)，這些措施為城市結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了良好的示范作用。

（三）城鄉(xiāng)社會保障一體化

隨著城市化的進(jìn)一步擴(kuò)大，成都試驗區(qū)的社會保障也不斷地完善，很好地處理了農(nóng)民與產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，改變了農(nóng)民原來普遍以單一的收入結(jié)構(gòu)，形成了多種收入來源所構(gòu)成的收入結(jié)構(gòu)，農(nóng)民的收入將得到穩(wěn)步增長，人均純收入年均增長10%以上，不僅如此，而且城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、文化、公共服務(wù)實現(xiàn)基本均衡，比如加大對農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入，積極促進(jìn)教師區(qū)域流動，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展;不斷完善農(nóng)村藥品供應(yīng)，并積極探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的藥品流通新模式，完善的城鄉(xiāng)社會保障確保了城鄉(xiāng)二元體制的改革的順利進(jìn)行。

四、結(jié)論

成都試驗區(qū)在城鄉(xiāng)二元體制改革進(jìn)程中，通過城鄉(xiāng)間的土地、戶籍和資金等生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)化改革，實現(xiàn)了人口、城市結(jié)構(gòu)及城市化率的協(xié)調(diào)發(fā)展，使城市化水平得到了極大提高。總結(jié)該試驗區(qū)的探索經(jīng)驗，要想大力提高城市化水平和質(zhì)量，就必須破除城市和農(nóng)村二元體制結(jié)構(gòu)，只有深入地破除不同領(lǐng)域的城鄉(xiāng)二元制障礙，如土地、戶籍制度及社會保障服務(wù)等，才可以更好地走具有中國特色的新型城市化道路。

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*本文受西華大學(xué)研究生創(chuàng)新基金（ycjj2014013）資助。

（作者單位：西華大學(xué)管理學(xué)院）