新型城鎮化中農村宅基地管理問題研究綜述

王娟娟　陳廣亮

摘要：農村宅基地作為影響新型城鎮化進程的重要因素，對其進行有效管理具有重大的理論價值和現實意義。目前理論界未形成完整的理論體系，研究成果的針對性和實踐性不足，學術界必須以更多維的視角，有針對性的對該問題進行更深入地研究。

關鍵詞：新型城鎮化;農村宅基地管理;研究綜述

農村宅基地問題是阻礙新型城鎮化建設的重要因素，對農村宅基地的管理和使用進行優化，直接關系新型城鎮化的質量和速度。本文試對該問題的研究成果進行系統的回顧和梳理，以為后續的理論研究和管理實踐提供參考。

一、新型城鎮化進程中優化農村宅基地管理的背景

（一）農村宅基地的使用現狀

人多地少、高度緊張的人地矛盾是制約我國解決“三農”問題的基本矛盾之一。黨中央、國務院發布的《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）》的統計顯示：我國土地利用和管理還面臨人均耕地和優質耕地少、后備耕地資源不足等突出問題，而同時，建設用地粗放浪費現象卻較為突出，全國城鎮規劃范圍內共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃。1997～2005年，鄉村人口減少9633萬人，而農村居民點用地卻增加了近11.75萬公頃，農村建設用地利用效率較低。鄉村人口的減少加劇了農村宅基地的低效率利用，進一步導致人地矛盾，所以探討農村宅基地的利用和管理問題，將對解決這一矛盾有重要意義。

（二）國家推進新型城鎮化對農村宅基地管理的要求

新中國成立之后，我國政府在1950年《土地改革法》、1981年《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》、1982年《關于發布村鎮建房用地管理條例的通知》、2004年《關于加強農村宅基地管理的意見》等法律法規中多次明確農村宅基地使用權的歸屬和審批制度。法規規定：農村宅基地所有權歸集體、使用權歸農民，各戶擁有長期使用權，并受法律保護。宅基地一律不準出租、買賣、抵押或轉讓。宅基地使用權的行使必須嚴格遵守邊界要求，不得隨便擴大墻院、宅基地來侵占集體耕地。農村宅基地由村集體依法設立，由農民提出申請，經村集體討論決定、鄉鎮審核與縣市審批。必須在“統一規劃、合理布局、節約用地的原則下，充分利用山坡、荒地和閑置宅基地，盡量不占用耕地”;“村民新建、改建、擴建住宅，要充分利用村內空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。凡村內有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準占用耕地”實施“一戶一宅”制，面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。國家有權依法收回空閑宅基地，“社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產隊收回，統一安排使用”，“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。”最新修訂的土地管理法規定則再次強調村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，盡量使用原有的宅基地和村內空閑地，并重申了一戶一宅制度。

2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》進一步明確提出了“深化農村土地制度改革”、“改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策”的要求。從各項政策可以看出國家對農村宅基地管理的重視。

二、研究的主要成果及觀點概述

國內對農村宅基地的研究始于20世紀90年代初，而對該問題的大討論則始于2007年新型城鎮化的提出，并結出豐碩的研究成果，截至目前僅國家社科基金項目已達7項，即王崇敏《農村宅基地使用制度的現代化構建——基于全國農村宅基地現狀調查的研究》，高平《統籌城鄉背景下加強農村宅基地管理問題研究》，吳遠《統籌城鄉發展與農村宅基地產權制度改革研究》，宋旭明《農村宅基地使用權流轉問題及其法律對策研究》和《基于多主體利益均衡的農村宅基地退出和補償機制研究》，杜偉《農村宅基地退出和補償機制研究》，喻文莉《農村宅基地置換的法律問題研究》。統計發現學者們主要圍繞農村宅基地使用和管理現狀、原因、影響因子、對策等問題展開研究。

（一）關于新型城鎮化背景下農村宅基地的使用和管理現狀

宋偉等通過對農村宅基地的總量、戶均宅基地面積和宅基地容積率的定量分析提出我國戶均宅基地面積普遍存在大幅超標現象。侯清香認為“新型城鎮化進程中農村宅基地管理存在產權特征不完整，宅基地獲得、使用、退出不合理，內部監管缺失等問題”。何清和調查發現農村普遍存在舊房閑置、多處占地現象，造成了土地資源的大量浪費。楊立賓認為宅基地審批中存在“程序不規范、使用權流轉秩序混亂”。陳士銀等從利用管理的角度提出土地的利用“缺乏生態、環境和社會效益的綜合評價，宅基地流轉制度缺失，集體土地資產流失嚴重”。郭冠男認為“農村宅基地制度所有權主體虛位、用益物權權能不完整、宅基地規劃和配置制度不合理等嚴重不足”等問題。

（二）關于新型城鎮化進程中的農村宅基地管理混亂的原因

學者們分別從制度、監管和實踐角度，對新型城鎮化中農村宅基地管理混亂的原因進行了分析和探討。宋偉等認為戶均農村宅基地普遍且超標的主要原因是宅基地的閑置、一戶多宅和戶宅基地實際使用面積過大。鐘在明提出“宅基地管理落后、制度缺失嚴重”是形成宅基地浪費的根源。李勇認為由于“農村建設缺乏合理規劃，宅基地布局散亂，加上制度的缺失，閑置宅基地回收渠道和使用權流轉不暢、缺乏有效監督等共同導致新型城鎮化進程中農村宅基地矛盾日益突出”。胡昊認為導致農村宅基地管理混亂的因素既有不同時期土地管理法律、法規的沖突，也有土地管理部門工作的疏忽，更有使用者的法律意識薄弱等多方面因素。王登正認為監管乏力、使用權人法律觀念淡薄以及宅基地無償使用是導致農村宅基地管理問題繁多的主要原因。顏志龍則認為導致農村宅基地管理問題的最主要原因是法制觀念淡薄，缺乏依法用地的概念。

（三）關于影響農村宅基地使用效率的因素

宋偉等通過典型調查認為兩棲占地、低占用耕地建房成本是村莊宅基地使用效率低下乃至空心化的內在機理。楊亞楠等通過對河南和甘肅省的實證調研發現村莊與城市的距離、人均耕地面積、農民的主觀認識和風俗習慣一定程度地影響宅基地的利用效率。王介勇等基于對山東省村莊抽樣調查結果的回歸分析發現，戶均宅基地宗數、人均耕地與農村宅基地的利用效率顯著正相關。李睿璞，盧新海采用計量分析研究提出影響農村宅基地擴張的主要驅動因子有第一產業產值、城市化水平以及城市商品房價格。李學彩通過統計分析認為人口流動因素、政府及集體財政因素、社會保障因素、農業現代化發展程度、區位因素是影響農村宅基地利用效率的主要因素。

（四）關于優化新型城鎮化背景下農村宅基地管理的對策

1. 制度角度

宋偉等認為應該“加強執行一戶一宅政策、嚴格審批和流轉，實行宅基地的有償使用政策”等以優化對宅基地的管理。李敏飛認為“進行宅基地產權制度創新，推行宅基地入市，加強流轉”是實現農村宅基地資源配置的根本途徑。刁其懷提出“加強宅基地規劃管理、 加強宅基地用途管制、建立農村宅基地退出機制”等制度改革方向和措施。張侃提出“建立全國統一、規范有序的農村宅基地市場、科學合理的進行宅基地建設規劃”的制度改革建議。王崇敏對農村宅基地的使用權制度進行了現代化構建，提出通過“合理規定農村宅基地使用權取得的實質條件、權利的內容和權利權限，完善農村宅基地使用權取得的程序條件”等制度措施，同時對宅基地使用權流轉制度、宅基地使用權保障與救濟制度進行改革，以完善農村宅基地使用權制度。湯漢林建議通過“宅基地市場化交易機制、實現農民房屋財產化，使用權的強制登記制度”等進行改革。

2. 實踐角度

張若翔提出宅基地換房形式推進農村建設用地流轉的設想。劉銳對農村宅基地的退出機制進行了研究，認為可以通過建立完善的宅基地使用和出讓制度、健全農村宅基地“置換+整理+復墾”機制，放開宅基地使用權流轉等途徑實現宅基地的退出。金曉月認為應該“優化農村宅基地流轉模式，建立宅基地一級市場和收購儲備制度、適度放開宅基地二級市場，規范宅基地隱形流轉”。賈麗、閆小培認為必須“建立城鄉統一的宅基地及房屋市場，集體壟斷宅基地一級市場，建立宅基地的有償使用制度和使用權登記制度”。楊蕾基于案例和規范分析法的角度，對農村宅基地使用權收回的類型化進行了研究，認為可以采用公益性收回、處罰性收回、身份性收回等三種類型收回農村宅基地使用權，以完善農村宅基地的收回制度。

三、研究的不足及努力方向

國內學術界的研究深化了對新型城鎮化進程中農村宅基地的利用和管理現狀、原因、影響因素及對策的認知，為政府科學決策提供了重要參考。

在肯定國內學術界研究成果的同時，也應注意到其仍存在不足。首先，新型城鎮化中農村宅基地優化管理的研究總體上處于起步階段，理論體系尚不完善;在研究視野上，缺乏農村宅基地管理與新型城鎮化建設戰略的結合，目前側重于城鎮化進程中農村宅基地管理的學術成果僅有約42篇（截止2014年9月25日）。其次，研究成果在層次性和系統性上尚有較大提升空間，研究多側重宏觀理論闡述和中觀政策的獨立分析，缺乏宏觀理論和對策的科學結合，微觀案例研究重視不足，研究角度缺乏針對性，對策建議缺乏實踐性。再次，研究方法單一，絕大多數是定性分析，缺乏系統、準確的數據支撐，更在定性定量的綜合分析上極為缺乏;同時在共識性和歷史性研究上，既缺乏將成功經驗與失敗案例的深度、廣泛橫向比對，又缺乏歷史比對。最后，國內該領域的科研力量布局相對分散，尚未形成學術梯隊和專職科研中心，科研力量整合不足。

基于以上不足筆者認為，今后的研究應該重視以下方面：第一，研究視角要加強新型城鎮化建設與農村宅基地管理的深度有機結合。第二，提升研究的層次性和系統性。不僅要有宏觀理論和中觀政策研究，更要注重不同地區宅基地管理的微觀分析。第三，研究方法要多樣化。既要注重定性和定量分析的結合，又要注重各個地區實踐經驗的橫向借鑒。第四，努力打造以科研人員為主體、涵蓋多領域從業者的學術研究力量，重視學術隊伍和科研平臺建設，形成團隊合力，構建研究該問題的前沿陣地。此外新型城鎮化背景下農村宅基地管理問題與農學、管理學、經濟學、政治學、法學等學科都具有廣泛交叉，跨學科研究可以實現多角度的深入研究。

隨著新型城鎮化的推進，農村宅基地等土地管理的問題必將進一步成為國家要重點關注和學術界討論的熱門話題，所以該問題的研究具有深刻的理論意義和社會意義。

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*基金項目：河南省社科聯基金項目“新型城鎮化背景下河南省農村宅基地管理問題研究”（項目編號：SKL-2014-3219）。

（作者單位：王娟娟，河南師范大學新聯學院;陳廣亮，廣西師范大學馬克思主義學院）