中國人民銀行濟南分行課題組

摘 要：中國人民銀行濟南分行順應(yīng)市場需求，推動組建金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會，開展金融消費糾紛非訴第三方調(diào)解，對金融消費侵權(quán)的負(fù)外部性進(jìn)行了有組織的內(nèi)部化處置，實現(xiàn)了交易各方利益的帕累托改進(jìn)，增加了社會福利。

關(guān)鍵詞：金融消費糾紛；第三方調(diào)解；外部性；內(nèi)部化

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）09-0009-07

一、引言

隨著現(xiàn)代金融業(yè)的快速發(fā)展，金融產(chǎn)品和服務(wù)不斷創(chuàng)新、日益復(fù)雜，消費者和金融機構(gòu)之間的信息不對稱日益突顯，金融消費糾紛不斷增加。著手化解金融領(lǐng)域的糾紛和矛盾，已成為擺在金融消費保護(hù)當(dāng)局面前亟待解決的重大問題。這些由金融創(chuàng)新、市場壟斷等因素引致的金融消費權(quán)益被侵現(xiàn)象，猶如環(huán)境污染，具有很強的負(fù)外部性，金融消費者面臨著信息不對稱、取證難、認(rèn)證難、追索難等一系列制度和技術(shù)難題，維權(quán)成本高企，在很大程度上干擾了金融交易活動的正常開展。2013年，中國人民銀行部署濟南分行等部分分支機構(gòu)先行先試，研究探討非訴解決金融消費糾紛問題。自此，濟南分行經(jīng)過充分市場調(diào)查和理論思考，引入了國外較為流行的非訴第三方調(diào)解模式，以適度保護(hù)金融消費者為原則，由金融消費權(quán)益保護(hù)當(dāng)局出面組建了以金融機構(gòu)為成員、自費承接金融消費糾紛的非訴調(diào)解組織，通過有組織的內(nèi)部化活動，著力消除金融消費侵權(quán)所造成的外部性問題，實現(xiàn)了交易各方利益的帕累托改進(jìn)，增加了社會福利。

二、山東啟動金融消費糾紛非訴第三方調(diào)解的總體脈絡(luò)

（一）金融消費投訴需求

近年來，人民銀行系統(tǒng)受理的金融消費者投訴數(shù)量急劇增加，2013年受理9139件，2014年受理16535件，快速增長80.93%?？焖俪霈F(xiàn)的金融消費投訴背后，表明對金融消費侵權(quán)糾紛的化解需求已成為重大金融社會問題。但與此同時，人民銀行已有的、由基層工作人員兼職督辦的金融權(quán)益保護(hù)模式已不堪重負(fù)。對此，人民銀行部署濟南分行等先行試點，研究探討金融消費者權(quán)益保護(hù)的新的組織模式。而同時期，濟南分行發(fā)現(xiàn)，山東省受理的金融消費投訴數(shù)量也在急劇增加，2013、2014兩年受理投訴1842件，占全國的7.17%。大量、集中出現(xiàn)的金融消費投訴，讓省內(nèi)各地人民銀行金融消費權(quán)益保護(hù)從業(yè)人員疲于應(yīng)付，影響了工作質(zhì)效。

濟南分行也充分認(rèn)識到，必須盡快改變目前這種靠內(nèi)設(shè)機構(gòu)和兼職運作的被動局面。但是，建立一種怎樣的金融消費保護(hù)模式，需要根據(jù)市場需求、金融消費權(quán)益保護(hù)的產(chǎn)品屬性以及現(xiàn)有的市場供給水平來確定?；诖耍瑵戏中惺紫乳_展了為期6個月的市場調(diào)查。

（二）市場調(diào)查

濟南分行在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，圍繞金融消費者權(quán)益保護(hù)，有四個方面的核心變量交互作用，共同導(dǎo)致金融消費者權(quán)益保護(hù)的供求失衡。

第一，金融消費者維權(quán)的無組織性。金融消費者遭遇侵權(quán)行為，最直接的處理方式是與發(fā)生糾紛的金融機構(gòu)進(jìn)行協(xié)商談判。但金融消費者作為單個的自然人，在交易地位、交易信息等方面處于天然弱勢，與交易對手金融機構(gòu)進(jìn)行協(xié)商談判時，一方面無法站在與其平等的位置，較難獲得應(yīng)得信息，維權(quán)行為分散、不易聯(lián)合；另一方面因不同金融消費者的維權(quán)意識、侵權(quán)承受能力不同，維權(quán)訴求多元。兩者同時作用，造成消費者的自我保護(hù)多處于分散、多元的無組織狀態(tài)。此外，部分金融消費者對經(jīng)協(xié)商談判不能滿足其訴求的，可能采取在金融機構(gòu)營業(yè)場所鬧訪、打條幅為金融機構(gòu)做負(fù)面宣傳等方式進(jìn)行維權(quán)。這些較為極端的處理方式，更易加劇雙方間的對抗，對高效和解造成較大障礙。

第二，金融消費侵權(quán)的負(fù)外部性。金融消費者權(quán)益被侵犯雖然有多種原因，但是最根本的原因還出在金融機構(gòu)身上。雖然近年來的金融服務(wù)質(zhì)量不斷改善，但長期的金融壟斷、“霸王條款”等等，使得金融消費侵權(quán)已經(jīng)是無處不在和司空見慣的事情。盡管金融消費者的維權(quán)意識也在逐漸增強，但是，金融消費者也不得不面對如下難題：一是維權(quán)成本高但收益低、效率低，往往“雷聲大、雨點小”，多數(shù)情況下是不了了之。二是取證難、投訴難。鑒于侵權(quán)和維權(quán)雙方面臨著嚴(yán)重的信息不對稱問題，金融消費者很難通過個人努力獲得有關(guān)金融消費侵權(quán)的詳細(xì)信息和實證材料；而且，投訴、起訴等維權(quán)行為也面臨一系列制度和技術(shù)難題。三是金融機構(gòu)等行業(yè)主體應(yīng)對不積極。金融機構(gòu)雖然建立了糾紛處理內(nèi)部程序，但其作為理性的市場經(jīng)營主體，仍以追求利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)，面對金融消費者的維權(quán)行為及其無組織的狀態(tài)，應(yīng)對處理往往缺乏動力，不能有效地站在金融消費者的角度考慮和解決問題。而且，對同類侵權(quán)行為，金融機構(gòu)往往根據(jù)不同的消費者做出不同應(yīng)對，維權(quán)意識強、訴求多的可能獲補（賠）償就多，糾紛處理效率較低、公平公正受到制約。此外，銀證保行業(yè)協(xié)會也同時處理金融消費糾紛，但其是金融機構(gòu)為謀取共同利益而形成的行業(yè)性組織，履職目的仍是保護(hù)金融機構(gòu)，使本處于弱勢地位的消費者權(quán)利更加弱化。四是金融消費侵權(quán)監(jiān)管難。根據(jù)“合法原則”，金融監(jiān)管當(dāng)局可以對投訴中涉及違法違規(guī)行為的金融機構(gòu)進(jìn)行行政處罰，但卻無權(quán)裁決當(dāng)事雙方的具體民事糾紛。

第三，法律通道解決金融消費糾紛缺乏規(guī)模效應(yīng)。隨著社會的發(fā)展，金融與人們的生活聯(lián)系日益緊密，金融消費者具有相當(dāng)?shù)膹V泛性，金融消費糾紛也和社會公眾日常生活息息相關(guān)，一旦發(fā)生，因涉及面廣，往往產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)，對社會帶來較大影響，亟須快速化解處理。而通過法律訴訟渠道解決，一方面金融消費者受信息不對稱約束，無法獲得與金融機構(gòu)有同類糾紛的其他消費者信息，難以進(jìn)行有組織的合并訴訟，無法實現(xiàn)一次訴訟、化解多起同類金融消費糾紛的規(guī)模效應(yīng)；另一方面，從單次訴訟看，往往程序復(fù)雜，周期較長，短期內(nèi)無法對眾多金融消費者作積極回應(yīng)，不利于盡快消除負(fù)面社會影響。而且，從濟南分行受理的金融消費糾紛個案來看，金融消費者作為自然人，囿于財力，與金融機構(gòu)的合同金額往往相對較小，約三成投訴還不涉及金錢，僅是服務(wù)態(tài)度、日常服務(wù)質(zhì)量糾紛，對這類糾紛采取法律通道化解，需花費較高的經(jīng)濟成本和心血精力，不符合成本收益原則，也不具備規(guī)模效應(yīng)的經(jīng)濟基礎(chǔ)。此外，隨著金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，特別是一些新興領(lǐng)域金融產(chǎn)品和衍生服務(wù)的出現(xiàn)，這方面的糾紛占比不斷提高，專業(yè)性越來越強。據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年以來，濟南分行受理的該類投訴已增長兩成左右。這對裁判者提出了很高要求，但法律通道中的審判者法官，受客觀環(huán)境和司法資源稀缺性限制，在面對越來越多的金融糾紛時，難以迅速介入、調(diào)查和化解，不能實現(xiàn)專業(yè)化供給的規(guī)模效應(yīng)。

第四，金融消費糾紛處理商業(yè)化經(jīng)營的不可持續(xù)。任何商業(yè)化經(jīng)營都需要以盈利為目的。但金融消費糾紛往往以小額、分散為主，具有典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和規(guī)模不經(jīng)濟特征。類似糾紛處理的專業(yè)化經(jīng)營，都普遍面臨定價難題。以金融消費維權(quán)為例，如果由商業(yè)化組織來定價，價格肯定越高越好，但金融消費者卻無力或者不值得擔(dān)負(fù)如此高成本；如果由金融消費者來定價，自然價格越低越好，最好免費提供服務(wù)，這樣，經(jīng)營金融消費維權(quán)的商業(yè)化組織則無利可圖，甚至財務(wù)難以為繼。尤其在金融業(yè)務(wù)大交叉、大融合發(fā)展的背景下，商業(yè)化組織很難對跨市場、跨行業(yè)類金融產(chǎn)品和服務(wù)的糾紛進(jìn)行權(quán)威的調(diào)查和取證，自然要面臨權(quán)威性、公正性等許多挑戰(zhàn)。

上述這四個核心變量，是影響金融消費權(quán)益保護(hù)至關(guān)重要的因素，也是當(dāng)前金融消費維權(quán)產(chǎn)品供求關(guān)系中的主要矛盾。此外，對金融消費糾紛的維權(quán)處理，還有消費者協(xié)會、人民調(diào)解、媒體等外部監(jiān)督方式，但這些都存在于金融領(lǐng)域之外，缺乏專業(yè)化經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)濟、核心競爭力、目標(biāo)市場等優(yōu)勢，不構(gòu)成解決問題的主要關(guān)注點。而忽視上面所述的核心變量和主要矛盾，任何有關(guān)金融消費者權(quán)益保護(hù)的制度安排可能都是無效的。因此，要切實保護(hù)金融消費者權(quán)益，必須從根本上對上述各點予以弱化或者消除。為慎重起見，濟南分行又查閱了國外大量有關(guān)金融消費權(quán)益保護(hù)的做法及文獻(xiàn)，希望能從中尋找到更有效的解決途徑。

（三）濟南分行的思考

通過一系列調(diào)查和準(zhǔn)備，濟南分行意識到，靠法律訴訟和商業(yè)化經(jīng)營解決金融消費者權(quán)益保護(hù)問題是不現(xiàn)實的，但金融消費者對金融機構(gòu)“一對一”的維權(quán)模式也是散亂的、無組織和低效率的。上述三種運作模式都是不可持續(xù)的。因此，必須盡快建立一種新的金融消費維權(quán)模式，而且，這一模式需要滿足如下四個基本條件：第一，非法律訴訟；第二，非市場化運作；第三，組織化運作；第四，將金融侵權(quán)外部性進(jìn)行內(nèi)部化處置。

目前，國際上約75%的國家或地區(qū)已建立非訴第三方糾紛解決機制，較為典型的如英國和澳大利亞的金融申訴專員服務(wù)機構(gòu)、加拿大的銀行服務(wù)與投資督察員、馬來西亞的金融協(xié)調(diào)局、新加坡的金融業(yè)爭議解決中心、中國香港的金融糾紛調(diào)解中心、臺灣地區(qū)的金融消費評議中心等。所謂第三方非訴調(diào)解組織，是成立以金融機構(gòu)為成員的相對獨立的第三方機構(gòu)，專門處理金融消費糾紛并進(jìn)行調(diào)解或裁決。這些第三方非訴調(diào)解組織，以非法律化、非正式性、私密性和非對抗性等方式來處理金融消費者投訴，并呈現(xiàn)如下六個方面的突出特征：一是普遍有立法支撐；二是普遍由金融監(jiān)管機構(gòu)主導(dǎo)設(shè)立，專業(yè)性強；三是具備獨立、中立、實質(zhì)公平特性；四是調(diào)解程序嚴(yán)謹(jǐn)，普遍將金融機構(gòu)內(nèi)部投訴處理作為受理或調(diào)解投訴的前置程序，且手段豐富、靈活，注重先調(diào)解、后裁定或評議的調(diào)解方式；五是對金融消費者適度傾斜保護(hù)，如組織運行費用主要由金融機構(gòu)會員承擔(dān)，淡化消費者舉證責(zé)任，糾紛裁定或評議結(jié)果對金融機構(gòu)有單方約束力；六是具備有效的監(jiān)督機制。這些組織非訴調(diào)解已取得良好效果。受此影響，建立專業(yè)、獨立、中立的非訴第三方調(diào)解組織成為國際金融領(lǐng)域非訴調(diào)解的發(fā)展趨勢。

濟南分行經(jīng)過理論分析認(rèn)為，金融消費糾紛第三方非訴調(diào)解組織實際上是一種俱樂部的機制安排，它除了滿足非法律訴訟、非市場化和組織化運作等基本條件外，通過這樣一種由金融消費權(quán)益監(jiān)管當(dāng)局發(fā)動和由金融機構(gòu)組成的自治性制度安排，還能夠在責(zé)權(quán)利對等、財務(wù)可持續(xù)的基礎(chǔ)上，最大限度地將金融消費侵權(quán)的外部性內(nèi)部化。

基于上述認(rèn)識和思考，濟南分行決定在山東省內(nèi)組建俱樂部性質(zhì)的金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會。

（四）金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會的基本制度安排

1. 試點。作為一種嘗試，為穩(wěn)妥起見，2013年10月，濟南分行決定，選擇聊城、臨沂、威海市中心支行以及沂源、滕州、夏津、梁山等13家縣支行先行試點，成立區(qū)域性金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會（以下簡稱“協(xié)會”），按俱樂部機制謀劃運作。試點階段的重點工作是，研究、探索協(xié)會性質(zhì)宗旨、產(chǎn)品定價、運行支撐三個關(guān)鍵問題。

在協(xié)會框架下，要面對金融消費者和金融機構(gòu)兩大參與主體，但前者在交易中處于弱勢地位，因此，濟南分行與民政部門深入溝通，決定將協(xié)會的性質(zhì)確定為公益性社會團(tuán)體法人，宗旨是公平合理維護(hù)金融消費供求雙方利益，適度對金融消費者實施傾斜保護(hù)。協(xié)會按自愿原則，吸收銀行、證券、保險業(yè)分支機構(gòu)和地方法人金融機構(gòu)等單位會員入會，還吸收一定數(shù)量的個人會員（如地方金融業(yè)、法院、仲裁、消協(xié)等部門專業(yè)人士以及高校、研究機構(gòu)的專家學(xué)者等）以普通金融消費者身份入會，且個人會員與單位會員投票權(quán)重一致。此舉在于確保協(xié)會組織的中立、公平和公正地位。

關(guān)于產(chǎn)品定價，協(xié)會一方面向會員機構(gòu)的客戶免費提供非訴調(diào)解服務(wù)，鼓勵金融消費者選擇該途徑維權(quán)，用腳投票，促使金融機構(gòu)加入?yún)f(xié)會，以實現(xiàn)非訴調(diào)解市場初期培育目標(biāo)；另一方面，向會員機構(gòu)收取會費，繳納標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)合理負(fù)擔(dān)、權(quán)利義務(wù)對等原則，按行業(yè)、規(guī)模和效益等標(biāo)準(zhǔn)分類確定。

關(guān)于協(xié)會組織框架，日常工作主要由人民銀行推薦的工作人員（主要擔(dān)任秘書長承擔(dān)協(xié)會的日常管理）和會員單位輪值人員承擔(dān)，各方人員均脫崗于原有工作，專職服務(wù)協(xié)會；協(xié)會設(shè)置秘書處作為日常辦事機構(gòu)，在秘書處下設(shè)綜合服務(wù)中心、信息與評價中心、糾紛調(diào)處中心三大中心，非訴調(diào)解主要由糾紛調(diào)處中心負(fù)責(zé)，其余兩大中心開展事前、事中、事后的工作配合。非訴調(diào)解程序是首先轉(zhuǎn)辦會員金融機構(gòu)，經(jīng)金融機構(gòu)辦理達(dá)不成和解的，經(jīng)雙方同意，由協(xié)會組織進(jìn)行調(diào)解（設(shè)置最長調(diào)解期限，并淡化對消費者的舉證要求），調(diào)解結(jié)果不影響雙方的仲裁、訴訟權(quán)利。

2013年底，3市13縣完成協(xié)會組建。至2014年3月，累計受理咨詢254筆，投訴75筆，調(diào)解糾紛30筆，獲得金融消費者、被投訴機構(gòu)的共同好評，同時也被地方政府、相關(guān)金融監(jiān)管部門認(rèn)可肯定。

2. 推廣。試點工作運行良好，協(xié)會已具備了大面積推廣的基礎(chǔ)和條件。但隨之而來的后續(xù)性問題也被擺在桌面上：第一，協(xié)會是否在縣級普及？是否有足夠的市場需求？第二，如何保證非訴調(diào)解的質(zhì)量和效率？第三，如何保證協(xié)會的規(guī)模效應(yīng)？為解決上述問題，濟南分行經(jīng)過充分調(diào)研，于2014年4月制定了《關(guān)于推進(jìn)全省金融消費者保護(hù)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)省內(nèi)其他地市構(gòu)建協(xié)會組織。

為適應(yīng)市場需求，根據(jù)當(dāng)?shù)亟鹑谑袌鲆?guī)模，各地市都成立獨立地市級協(xié)會，負(fù)責(zé)市區(qū)或整個行政區(qū)域的金融消費糾紛處理工作，但考慮到縣域地區(qū)差別較大，選擇在金融規(guī)模較大的縣域獨立成立協(xié)會，與市協(xié)會一起輻射整個行政區(qū)域，而在金融規(guī)模較小的縣域，由市級協(xié)會授權(quán)設(shè)立分會或由市級協(xié)會統(tǒng)一覆蓋的方式，輻射全部行政區(qū)域。

為達(dá)到產(chǎn)品質(zhì)量控制目標(biāo)，保證專業(yè)、高效地解決金融消費糾紛，各協(xié)會設(shè)立專家調(diào)解員庫，由司法、律所、高校、金融等領(lǐng)域的專家組成，根據(jù)專業(yè)特長，承擔(dān)相關(guān)個案調(diào)解工作；協(xié)會接受人民銀行、銀監(jiān)局、金融辦等金融監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但具體業(yè)務(wù)處理按市場機制運作，并通過會員大會、理事會及相關(guān)章程和內(nèi)部管理制度等進(jìn)行自律管理；具體調(diào)解是基于對投訴案件的所有相關(guān)事實，綜合考慮合法合規(guī)、良好的行業(yè)慣例等公平合理原則，從實質(zhì)公平立場開展。

為保證協(xié)會的規(guī)模效應(yīng)和可持續(xù)性，協(xié)會經(jīng)費來源由會員金融機構(gòu)根據(jù)行業(yè)類型、規(guī)模、會員單位性質(zhì)等指標(biāo)分?jǐn)?；從業(yè)人員除金融機構(gòu)派駐人員外，還從社會公開招聘專職工作人員，適時增加會員機構(gòu)輪值人員數(shù)。根據(jù)便民、利民、服務(wù)民生宗旨，建立獨立的辦公場所，設(shè)立咨詢臺、服務(wù)中心、調(diào)解中心、資料室，確定LOGO、宣傳欄與宣傳品等，并根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)行調(diào)整，滿足日常辦公需要。

3. 初步成效。截至2014年9月底，山東省陸續(xù)組建了17個地市級金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會，56個縣級獨立法人協(xié)會，14個市協(xié)會分會或辦事處，67個縣域由市協(xié)會統(tǒng)一提供服務(wù)，各協(xié)會日常平均保持3—5名專職工作人員。各協(xié)會根據(jù)授權(quán)，接聽人民銀行12363金融消費者咨詢投訴電話，對外公開投訴電話，受理涉及會員單位、地方政府受理轉(zhuǎn)辦以及其他涉及地方金融穩(wěn)定的重大金融消費糾紛等投訴。截至2015年6月末，累計受理投訴2278件，組織調(diào)解金融消費糾紛344件，每件投訴平均辦結(jié)時間2—5個工作日，平均較之前縮短5—10天。

協(xié)會非訴調(diào)解受到當(dāng)?shù)厣鐣鹘绲膹V泛歡迎，金融消費者能夠更加公平、便捷、高效地化解糾紛，對協(xié)會工作滿意度基本達(dá)到100%，通過協(xié)會處理糾紛的主動性明顯提高；會員機構(gòu)獲得了大量糾紛調(diào)解幫助和服務(wù)，尤其在疑難糾紛處理方面獲得了協(xié)會專業(yè)支持，通過防范聲譽風(fēng)險、規(guī)范產(chǎn)品和服務(wù)銷售行為實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，協(xié)會逐步培育了非訴調(diào)解的社會公信力。目前已吸引單位會員2170家，其中銀行、保險、證券、支付類機構(gòu)分別為989家、951家、105家和30家，小額貸款公司、擔(dān)保公司、企業(yè)組織等其他類機構(gòu)95家，個人會員2547名。初步統(tǒng)計，協(xié)會日常已有244名專職工作人員（不包括專家調(diào)解員），已收到會員單位與消費者錦旗、表揚信等70件，政府表揚、批示40次。

三、金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會非訴調(diào)解效應(yīng)分析

山東省轄內(nèi)的金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會平穩(wěn)運轉(zhuǎn)了一年多，獲得了金融消費者、金融機構(gòu)和地方政府的一致認(rèn)可。這說明，以俱樂部方式運作金融消費糾紛的非訴調(diào)解順應(yīng)了各方需求，扭轉(zhuǎn)了被動局面，發(fā)揮了應(yīng)有作用。

（一）組織功能

山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會實際上是一種公益性質(zhì)的俱樂部，是介于市場和企業(yè)之間的中間組織。一般而言，俱樂部是有著特定需求、共同興趣的人們，按照某種規(guī)則聚集在一起，共享一定網(wǎng)絡(luò)資源而形成的組織團(tuán)體或者場所。這其中，以一定規(guī)則聚集成團(tuán)體、社區(qū)，在組織化的基礎(chǔ)上，通過自愿、互助和互惠等行為，增進(jìn)共同福利，是俱樂部的基本功能。從山東省金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會的運作情況看，過去的金融消費者被侵權(quán)或者產(chǎn)生糾紛之后，往往都是以己之力、通過某一渠道申訴訴求，處于一種散亂的、無組織狀態(tài)，難以達(dá)到預(yù)期結(jié)果。而協(xié)會面世之后，情況則完全不同。金融機構(gòu)被組織起來，承接金融消費者的訴求；由協(xié)會無償向金融消費者提供產(chǎn)品、投訴調(diào)查，淡化消費者舉證要求；將會員機構(gòu)內(nèi)部糾紛處理作為協(xié)會非訴調(diào)解的前置程序，使金融機構(gòu)從非訴調(diào)解產(chǎn)品的需求者，轉(zhuǎn)化為協(xié)助供給者。這種交互的供求關(guān)系，使金融機構(gòu)具有了尋求利潤最大化和保護(hù)消費者利益均衡的內(nèi)在動力。這些都是協(xié)會組織功能的具體體現(xiàn)。正是有了協(xié)會的組織活動，通過對規(guī)則、秩序的規(guī)范，使得金融機構(gòu)與消費者“無解”的糾紛與博弈，轉(zhuǎn)換成保護(hù)金融消費者和金融機構(gòu)利益的合作均衡。

（二）協(xié)調(diào)功能

山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會一年多來共調(diào)解344件投訴，獲得各方褒獎110次（件），這與以往模式相比，顯然是一種新的、各方都滿意的均衡狀態(tài)。這其中，協(xié)會的協(xié)調(diào)作用是至關(guān)重要的。協(xié)會在非訴調(diào)解中，按章程和各項自律條約的規(guī)定，廣泛地調(diào)動單位和個人會員的社會資源，并組織專家調(diào)解員發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢實施調(diào)解，在協(xié)調(diào)各方關(guān)系、實現(xiàn)特定目標(biāo)上具有顯著的比較優(yōu)勢。此外，協(xié)會是在行政力量推動下產(chǎn)生的市場化運作組織，在合理邊界內(nèi)，可同時調(diào)動“看不見的手”和“看得見的手”，協(xié)調(diào)各方利益化解矛盾糾紛?？梢哉f，協(xié)會通過其社會網(wǎng)絡(luò)，通過廣泛的協(xié)商、溝通，能夠獲得各方的充分信任，使得整個體系和諧一致、配合得當(dāng)，內(nèi)外關(guān)系理順，提升非訴調(diào)解的價值和效率。

為了平衡金融機構(gòu)在保護(hù)金融消費者權(quán)益上投入和產(chǎn)出，協(xié)會設(shè)計了差別會費，即業(yè)務(wù)規(guī)模越大、可能產(chǎn)生糾紛越多的單位會員，需要繳納越多的會費，以支撐協(xié)會業(yè)務(wù)運行，使會員金融機構(gòu)自主地將保護(hù)消費者利益、減少糾紛作為業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)之一，將金融機構(gòu)、協(xié)會組織和金融消費者協(xié)調(diào)一致在預(yù)定的目標(biāo)之內(nèi)。通過這種內(nèi)部的激勵約束，協(xié)調(diào)處理各方關(guān)系達(dá)到和諧統(tǒng)一。正如赫維茨（Hurwiez）在機制設(shè)計理論中提出的，在市場經(jīng)濟中，使理性的市場主體按自利規(guī)則追求個人利益的行為，正好是與企業(yè)實現(xiàn)集體價值最大化目標(biāo)相吻合的制度安排。

（三）仲裁功能

侵權(quán)和維權(quán)，向來是一對矛盾。解決矛盾正是山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會產(chǎn)生的基本理由。有矛盾，有糾紛，就需要第三方介入其中化解和仲裁，評判是非，消除爭端。協(xié)會雖然不是政府行政部門，不具備行政執(zhí)法和處罰權(quán)，但是協(xié)會的非訴調(diào)解可以綜合考慮良好的行業(yè)慣例等公平合理原則，組織專家調(diào)解員，從中立角度提出公正的調(diào)解建議，交易雙方接受該建議和解的過程，實質(zhì)是協(xié)會對是非爭議進(jìn)行矯正、糾正的仲裁過程。雖然這些調(diào)解、仲裁建議不具有強制約束力，但與爭議雙方自主協(xié)商和解相比，無形之中加大了雙方和解后的違約成本，因而更具有約束力。如消費者違約，協(xié)會將不再受理該投訴、需自行通過專業(yè)仲裁機構(gòu)或訴訟渠道解決，或?qū)⒅Ц陡嗟慕灰壮杀?；若金融機構(gòu)違約，其在行業(yè)中的社會聲譽將受損，影響品牌建設(shè)。協(xié)會自運行以來，非訴調(diào)解二次矯正爭議的仲裁功能，有效促進(jìn)了糾紛雙方效益的帕累托改進(jìn)。如在某地漁船抵押貸款逾期被法院扣押案中，經(jīng)協(xié)會調(diào)解，僅用5個工作日就解決了之前溝通月余仍未達(dá)成共識的問題，達(dá)成銀行提前收回貸款本息及涉訴費用、消費者止損、法院律師減免收費的結(jié)果，消費者非常滿意，銀行回復(fù)公文對協(xié)會表示了感謝。

（四）監(jiān)督功能

如何保證消費者用腳投票，更加自主選擇協(xié)會途徑處理糾紛，以促使會員積極入會，成為協(xié)會俱樂部實現(xiàn)商業(yè)性可持續(xù)發(fā)展、規(guī)模發(fā)展的決定因素。金融消費糾紛非訴調(diào)解對金融消費者來說消費的競爭性有限，使該產(chǎn)品缺乏價格彈性，在此情況下，產(chǎn)品質(zhì)量成為協(xié)會可持續(xù)發(fā)展的核心競爭力?；诖?，協(xié)會將加強監(jiān)督管理作為提升產(chǎn)品質(zhì)量的關(guān)鍵，監(jiān)督管理由被動走向主動：一是研究制定了理事會議事、秘書處辦公、會費和財務(wù)管理、會員自律公約、投訴中心工作守則、投訴熱線管理辦法、客服人員服務(wù)用語規(guī)范等多項內(nèi)控制度和自律協(xié)議，統(tǒng)一約束非訴調(diào)解行為。二是組織開展非訴調(diào)解培訓(xùn)，提升工作人員素質(zhì)和糾紛處理水平技巧。三是定期通報投訴案件，進(jìn)行風(fēng)險提示，發(fā)揮俱樂部內(nèi)部監(jiān)督機制。協(xié)會單位會員為維護(hù)在行業(yè)內(nèi)的良好聲譽，保持市場占有率，也會更加積極主動地處理糾紛，自主約束經(jīng)營行為，提高消費者保護(hù)水平。協(xié)會及會員的這種自我監(jiān)督行為，也發(fā)揮了對主管和監(jiān)管部門外部監(jiān)督的有效補充作用。

四、基本評價及完善優(yōu)化

盡管山東省金融消費者權(quán)益保護(hù)協(xié)會僅僅運行了一年多的時間，但由于考察細(xì)致、準(zhǔn)備充分、設(shè)計周密，實際效果超出預(yù)期。通過協(xié)會第三方的組織、協(xié)調(diào)、仲裁和監(jiān)督，較好地弱化和消除了金融侵權(quán)所帶來的一系列負(fù)外部性，并將保護(hù)金融消費者權(quán)益內(nèi)部化為金融機構(gòu)的自覺行動?，F(xiàn)在，需要從理論角度，對山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會的運作和未來發(fā)展做一番思考。

（一）協(xié)會的基本特征

就當(dāng)前而言，靠現(xiàn)有的金融監(jiān)管制度和金融機構(gòu)的自律來控制金融侵權(quán)行為是很不現(xiàn)實的，金融侵權(quán)的普遍性是難以規(guī)制的。金融侵權(quán)和環(huán)境污染一樣，都是因有利于自身的行為過失而造成交易對手甚至無關(guān)外部人的福利損失。在傳統(tǒng)意義上，消除外部性大致有兩種基本手段：一是價格矯正。通過價格補貼和經(jīng)濟獎勵，矯正價格機制失靈下的正外部性；通過增加稅收或處罰，矯正負(fù)外部性。二是內(nèi)部化。采取一定的強制性、排他措施，將外部性問題鎖定在相關(guān)經(jīng)濟主體范圍內(nèi)，加以弱化或消除。山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會沒有采取價格矯正的手段，而是采取了外部性問題內(nèi)部化的策略，將金融消費糾紛鎖定在引致糾紛的金融機構(gòu)身上，并且通過俱樂部機制的方式，以非訴第三方調(diào)解解決金融消費糾紛，用組織、協(xié)調(diào)、仲裁、監(jiān)督手段鞏固非訴訟調(diào)解效率。因此，金融消費侵權(quán)外部性問題的內(nèi)部化，是山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會的一大特征。

總體看，山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會還是金融當(dāng)局極力推動的結(jié)果。如果沒有人民銀行的積極推動，金融機構(gòu)沒有積極性、主動性開展金融消費權(quán)益保護(hù)，而且，也不會形成如此大的規(guī)模效應(yīng)。在價格機制失靈的特定情形下，濟南分行實施了適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，把“無動于衷”的金融機構(gòu)組織起來，由引致糾紛的金融機構(gòu)出資、出人，共同建立了公益性質(zhì)的金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會，讓廣大金融消費者投訴有門。可見，組織化是山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會的另一鮮明特征。

（二）協(xié)會的完善與優(yōu)化

協(xié)會作為一種新生的工作機制，目前仍處于發(fā)展的初級階段，進(jìn)一步完善與優(yōu)化是必然的過程。比如，協(xié)會目前提供的主要產(chǎn)品是調(diào)解建議，對雙方不接受和解建議的，缺乏差異化產(chǎn)品設(shè)計。因此，引入國際上通用的評估、審裁等逐級遞進(jìn)的糾紛調(diào)處手段，采取“調(diào)解+評議”或“調(diào)解+審裁”等方式，或在協(xié)會設(shè)立金融仲裁庭、“駐會法官”，加強與仲裁、法院等組織的業(yè)務(wù)合作，邀請相關(guān)金融監(jiān)管部門不定期對投訴處理情況進(jìn)行檢查、監(jiān)督等，已勢在必行。

建立激勵相容的差別會費機制也已經(jīng)提到重要議程。鑒于金融消費糾紛數(shù)量與業(yè)務(wù)規(guī)模存在高度正相關(guān)性，建議將業(yè)務(wù)規(guī)模和上年度受理的投訴量作為差別會費指標(biāo)進(jìn)行核算，以激勵金融機構(gòu)在追求自身利益與協(xié)會組織利益方面更加統(tǒng)一。

進(jìn)一步完善第三方非訴調(diào)解的基本市場框架，自然是不可或缺的重要內(nèi)容。在協(xié)會發(fā)展初期，行政力量應(yīng)該發(fā)揮引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，為金融糾紛非訴調(diào)解產(chǎn)品提供規(guī)制。但協(xié)會發(fā)展到一定程度，應(yīng)更多地借用市場力量，為培育規(guī)范化的金融消費糾紛非訴第三方調(diào)解市場奠定基礎(chǔ)。此外，應(yīng)積極借鑒國際經(jīng)驗，盡快從法律上明確第三方非訴調(diào)解組織的地位、性質(zhì)、服務(wù)對象，規(guī)范金融消費糾紛的受理范圍、受理程序、受理期限和糾紛解決方式，確定第三方非訴調(diào)解組織成員的管轄原則、糾紛調(diào)解結(jié)果的法律效力，為第三方非訴調(diào)解提供法律保證。

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（責(zé)任編輯 劉西順；校對 XS）