增長激勵與行為變異：中國環境污染迷思及破解

馬萬里叢仲花

內容提要環境污染的產生既有市場因素，也有政府方面的因素。政府因素造成的環境污染主要是由于政府環境管制動力不足與環保支出過低。在經濟增長型激勵下，地方官員為獲得GDP政績、財稅收入和私人收益而追求經濟增長，與中央政府和污染企業形成“利益鐵三角”，不僅具有放松環境管制的內在動力，而且對于環境污染治理也缺乏充分的積極性，從而產生環境污染；而“以官治官”下的地方道德風險及標尺競爭則使環境污染成為被過度濫用的“公共池”而進一步惡化。未來的改革絕不能僅僅局限于地方政府的視角，必須從中央政府層面對環境污染治理進行“頂層設計”，通過更加科學、更加有效的制度設計實現地方官員的激勵相容，從而在和諧包容的發展中重現碧水藍天。

關鍵詞環境污染增長型激勵增長親和APEC藍

〔中圖分類號〕F061.3；X196〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2015）09-0050-08

一、問題的提出

改革開放以來，伴隨著經濟的快速發展，環境污染問題卻日益嚴重。例如，2014年入秋以來北京、上海、濟南等全國各大城市相繼出現霧霾問題，再一次為我們敲響了環境惡化的警鐘。因此，正如習近平總書記所指出的，“要正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念”。有效治理環境污染，保護人民群眾身心健康，既有利于實現社會和諧發展，也是實現經濟持續健康增長的內在要求。

不斷惡化的環境污染會產生諸多不利影響。首先，環境污染惡化會引發各種疾病，有害于民眾身心健康；其次，環境污染會產生強烈的負外部性，造成污染企業私人邊際成本小于社會邊際成本，從而造成污染產品的過度生產和結構失衡，不利于經濟持續增長；再次，環境污染不斷惡化容易引發多種社會沖突，影響社會和諧發展。因此，如果環境污染問題得不到有效解決，由此而引發的多種社會矛盾便會循環累積，從而對經濟社會發展產生多重不利影響。環境污染這種“一體多面”的特征說明，追求清潔環境并不只是為了“清潔”本身，也是為了整個社會和經濟的可持續發展，使其與個人、社會、經濟發展緊密相連。因此，解決環境污染問題成了社會需要的公共品，需要政府干預（見圖1）。在西方國家的歷史上，我們之所以能夠看到一

* 基金項目：國家社科基金重大招標項目“深化收入分配制度改革的財稅機制與制度研究”（13&ZD031）；國家社科基金重點資助項目“深化稅收制度改革與完善地方稅體系研究”（14&AZD023）；中國博士后科學基金面上項目“中國政府間財政關系改革：深層梗阻及其破解”（2014M560540）

條“環境庫茲涅茲倒U曲線”，就是因為這些國家曾經進行過一些有利于降低環境污染的制度變革和政策調整。然而，具體到中國的實踐，地方政府不是縮小而是加劇了環境污染。

圖1清潔環境的重要性及政府干預的依據

本文主要是從地方政府角度分析導致環境污染的政策誘因及其破解。文章認為，中國式財政分權下的增長型激勵是地方政府增長親和及行為變異的激勵根源，地方政府有內在傾向放松環境管制以吸引更多企業進駐轄區，這是環境污染的機制之一；公共支出結構的增長偏向則擠壓了環境污染治理支出，導致環境治理支出不足，成為環境污染的機制之二。文章特別重視在“增長親和”的過程中地方政府、污染企業和中央政府以及地方政府間博弈對環境污染的影響。

2015年第9期

增長激勵與行為變異：中國環境污染迷思及破解

二、環境污染：中國的迷思與相關討論

2014年北京APEC會議期間，北京市城六區PM2.5濃度接近一級優水平，天空也逐漸變藍，被市民稱為“APEC藍”。如表1所示，為實現此次APEC藍，中央政府嚴令北京及周邊省份執行嚴格的減排和停限產等措施，并懲罰相關責任人，北京市更是實行調休、停工等更加全面的治理措施，在多省市的共同努力下，北京在APEC會議期間再現了久違的藍天。

表12014年北京APEC會議期間的空氣治理措施參見http：//baike.baidu.com/link？url=fpvn7zxAZ44r2mmYpmqS7Juj41m5cIag2T-RvDafqbuLdBDY3pDxOTR8qto7I47lmtrQxO5k5-_Z9bHEy6rHra.

實施應急減排措施京、津、冀以及內蒙、山西、山東等省區采取了一系列“史上最嚴”減排措施，使治霾能堅守“最后一公里”。機動車限行與管控北京、河北、天津等八省市采取汽車單雙號限行政策，機關單位的公車封存70%。燃煤和工業企業停限產河北2000多家企業臨時停產，1900多家企業限產，1700多處工地停工；河北5個層面的46個督導組到各地督查各項措施的落實情況。北京市的治理措施北京全市行政區域內的所有工地（搶險搶修工程除外）全部停工，同時做好停工期間的施工揚塵治理工作；北京市重點道路加密“吸、掃、沖、收”作業，基本實現每日沖洗；北京放假調休6天。督導治理環保部派出16個督導小組督導治理行動；北京、天津、河北、山東、山西、內蒙古六?。▍^）市環保監測部門聯防聯控，每日視頻通報空氣質量。處理相關責任人2014年11月1日至7日，僅石家莊市就處理相關責任人29人，另有5家企業負責人和4名焚燒責任人被行政拘留；保定淶水縣原住建局長被免職；安陽市市長被華北環境保護督查中心約談；太原市也有6名官員被約談。而與“APEC藍”形成鮮明對比的是，2014年10月19日，“2014北京馬拉松比賽”在空氣重度污染中開賽，有選手甚至戴防毒面具參賽，被稱為“馬拉松陰霾”。同樣的北京，為什么會相繼出現“馬拉松陰霾”與“APEC藍”呢？如何解釋中國環境污染的這種迷思呢？實際上，這與地方政府的環境監管行為密不可分。

地方政府行為變異是理解中國環境污染的著力點。環境污染的產生既有市場因素，也有政府因素的原因。歸因于市場因素的環境污染是由于經濟主體正常的生產活動所導致的，而歸因于政府因素的環境污染主要是由于政府政策偏好造成的。在西方國家的歷史上，我們之所以能夠看到一條“倒U型”的環境庫茲涅茲曲線，就是因為這些國家曾經進行過一些有利于治理環境污染的制度變革和政策調整。然而，具體到中國的實踐，地方政府不是縮小而是加劇了環境污染，被認為是導致環境污染的重要因素。王永欽等：《中國的大國發展道路——論分權式改革的得失》，《經濟研究》2007年第1期；張克中、王娟、崔小勇：《財政分權與環境污染：碳排放的視角》，《中國工業經濟》2011年第10期；黃國賓、周業安：《財政分權與節能減排——基于轉移支付的視角》，《中國人民大學學報》2014年第6期。那么，是什么原因導致地方政府對治理環境污染缺乏動力呢？“市場維持型聯邦主義”（MPF）Qian，Yingyi and Barry R.Weingas， “Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives，” Journal of Economic Perspectives， vol.11，no.4， 1997， pp.83～92.和“政治錦標賽”理論周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。認為財政激勵和政治激勵是地方政府推動經濟騰飛的激勵基礎，也是理解地方政府行為變異的激勵根源。但是，上述觀點的不足在于過分強調單向激勵的作用，事實上，財政激勵和政治激勵既相互強化亦互相補充。而且，除了上述兩重激勵之外，地方政府還存在以尋租、受賄等為代表的私人收益激勵，同樣會激勵官員努力推動經濟增長而放松環境管制與治理，這是已有研究未予充分重視的。然而，改革的政策建議卻不能僅僅強調地方官員的激勵而忽視制度因素的重要性。因此，本研究以地方官員的激勵為起點展開分析，同時，認為進一步深化改革的政策建議應從激勵機制與制度建設兩方面著手，從而達到預期的政策效果。

三、地方政府與環境污染：理論分析

1.增長親和下地方政府的行為選擇

對地方政府行為選擇的分析必須從地方官員的內在激勵著手。如圖2所示，從中央與地方的關系來看，人事任免權的高度集中使得中央政府可以通過GDP政治晉升激勵考核地方官員，因此，地方官員為實現晉升自然就會以中央政府的增長考核為工作重心。從地方政府與企業的關系來看，一方面，謀求經濟增長既能增加地方政府的財稅收入，又能快速增加GDP，由于經濟增長主要依靠企業的貢獻，因此，地方政府為了實現經濟增長，會降低環境準入門檻；另一方面，由于地方官員也是自利人，在缺少有效的制度監管情況下，會接受污染企業的賄賂，Shleifer A. and R.Vishney， “Corruption，” Quarterly Journal of Economics， vol.108，no.3， 1993，pp.599～618.從而與污染企業合謀，為企業生產提供保護傘，因此，地方政府具有放松環境管制的內在動力，選擇與企業合謀以突破中央政府的環境管制。Lopez R. and Mitra S.， “Corruption，Pollution and the Kuznets Environment Curve，” Journal of Environmental Economics and Management， vol.40， no.2， 2000，pp.137～150.從中央政府和生產企業的關系來看，雖然中央政府同樣可以對生產企業進行環境監管，但與地方政府相比，二者之間的聯系是間接的。

圖2地方政府增長親和下的環境監管

因此，地方政府對企業污染行為的影響更為直接和重要。由于嚴厲的環境管制意味著政治與經濟利益的損失，所以，政治與經濟利益的契合使得地方政府具有內在的激勵放松環境管制。

2.標尺競爭下地方政府之間的行為選擇

標尺競爭理論的主要思想是利用相對績效的比較來解決信息不對稱問題。張晏、夏紀軍、張文瑾：《自上而下的標尺競爭與中國省級政府公共支出溢出效應差異》，《浙江社會科學》2010年第12期。盡管中央政府對地方政府官員的努力和地方經濟特征缺乏充分信息，但是相似地區的存在使得中央政府可以通過比較各地區的相對經濟增長績效來判斷地方官員的能力和努力，進而做出晉升決策。由于晉升機會有限和官員任期的限制使得眾多同級別的地方官員處于一個群體性壓力空間內， “標尺效應”激勵官員展開政治晉升博弈，博弈的結果就是地方政府職能的過度經濟增長導向，而忽視對環境污染的監管和治理等社會管理職能。

地方政府（i）監管不監管地方政府（j）監管不監管（3，3）（-1，4）（4，-1）（2，2）圖3標尺競爭下的環境監管困境

假定存在i、 j兩個地方政府，中央政府意識到環境污染的嚴重性，要求地方政府采取環境監管措施，但地方政府會執行中央政府的政策嗎？由于環境監管意味著本轄區的經濟利益受損甚至是影響地方官員的晉升政績，因此，地方政府缺少環境監管動力。如圖3所示，i與j都有兩種選擇，即監管與不監管。當i選擇環境監管時，j的理性選擇是不監管，這樣，污染企業會通過“蒂布特以足投票機制”遷移到j轄區，從而j轄區的經濟規模擴大，j轄區既增加了財稅收入，又增加了官員晉升的政治資本，此時二者的收益為（4，-1），i的利益受損；同理，當j選擇監管時，i的理性選擇是不監管，污染企業會遷移到i轄區，從而i轄區經濟規模擴大，此時二者的收益為（-1，4），j的利益受損；而當二者同時出于自身利益最大化的考慮選擇不進行環境監管時，此時，（不監管，不監管）是雙方的納什均衡，其收益矩陣為（2，2），低于社會最優的（監管，監管）時的收益（3，3），產生環境監管困境，從而使環境污染加劇。

3.地方政府行為變異對環境污染的影響

馬萬里構建了一個包括政治晉升激勵、財政收入激勵和私人收益激勵的增長型激勵機制及其對地方政府行為影響的解釋框架。馬萬里：《中國式財政分權經濟增長導向型特征分析——兼論經濟持續增長與社會和諧發展的體制約束》，《社會科學》2014年第9期。由于經濟增長主要依賴投資規模的擴大，因此，放松環境管制吸引更多企業進駐轄區是地方政府的理性選擇，為促進經濟增長，地方政府的直接選擇是增加生產性支出，擴大基礎設施建設，創造良好的經濟發展環境，用“自己的資本”促進經濟增長；除此之外，地方政府還會通過各種形式的優惠政策招商引資，擴大轄區投資規模，用“外人的資本”加速經濟增長。參見馬萬里：《經濟社會非均衡發展：中國式財政分權下的“集體行動困境”及其破解》，《經濟學家》2014年第11期。這是環境污染的機制之一；此外，環境治理支出周期長、見效慢、經濟增長帶動作用不明顯，特別是既定的官員任期限制使地方官員更傾向于增加基礎設施建設、商業服務支出等經濟建設支出直接促進經濟發展，公共支出結構的增長偏向導致環境治理支出不足，成為環境污染的機制之二（見圖4）。然而，地方政府過度的增長親和除了官員激勵因素異化之外，地方政府行為法治化水平低、公眾監督約束缺位等基礎制度支撐體系的不完善以及縱向政府層級間經濟增長考核和橫向地方政府之間的標尺競爭是造成地方政府職能過度增長導向與環境監管困境的深層次原因，導致地方政府環境規制動力不足和環境污染治理支出過低，從而加劇了環境污染。

圖4地方政府行為變異下環境污染的形成機制

四、地方政府與環境污染：實證檢驗

以上理論分析表明，降低環境準入門檻和環境污染治理支出過低是導致環境污染加劇的兩個主要因素。為有效證明上述觀點，本部分將通過實際案例和地方財政支出結構的經驗考察進行實證檢驗。

1.地方政府放松環境監管

案例1：沙漠排污

為了加快地方經濟發展，內蒙古和寧夏分別在騰格里沙漠設立騰格里工業園和中衛工業園區，園區內引進大量化工企業，這些企業為減少排污成本，在沙漠內部建立大型排污池，將未經處理的化學污水直接排入沙漠，而沉淀物則埋在沙漠里。而在沙漠低洼地帶，一些黑色橡膠管道直接插入沙土里，通過滲透方式向地下排污，管道周邊細沙呈黑色?！渡衬疁S陷，中國污染新動向？》，http：//view.news.qq.com/original/intouchtoday/n2909.html.盡管習近平總書記親自作出批示，內蒙古有關領導和部門也作出了相關處理，但據財新網記者2015年2月的實地調查，沙漠排污依然肆無忌憚，排污池被偽裝成魚塘，重度污染變本加厲，此外，工業園區安排專人組成巡邏隊，以防本地人和外地人接近污染點。《航拍騰格里沙漠巨大排污池 盛滿褐色水偽裝魚塘》，http：//wx.sina.com.cn/video/news/2015-02-13/092512231.html.

沙漠排污事件充分說明，地方政府和監管部門的保護傘作用是沙漠污染的真正元兇。據報道，2010年，騰格里工業園區實現GDP 11.59億元，工業增加值4.59億元，財政收入5252萬元，數據來源：http：//view.news.qq.com/original/intouchtoday/n2909.html.騰格里工業園也由此被稱為大漠中崛起的奇跡。盡管央視早在2013年就對沙漠排污進行過曝光，但是污染企業依然在生產。最高檢調查發現，監管部門“保護傘”是沙漠排污的幫兇，騰格里工業園區化工廢水處理方式居然獲得了內蒙古自治區環保廳的環評批復。對于地方政府而言，在GDP政績和財稅收益面前，環境保護已顯得蒼白無力。

案例2：廈門PX事件

2007年廈門市計劃在海滄區興建年產80萬噸對二甲苯（PX）的化工廠，該項目號稱廈門“有史以來最大工業項目”。盡管PX項目通過了國家環?？偩值沫h評報告，但廈門大學化學系教授、全國政協委員趙玉芬則認為，PX屬危險化學品和高致癌物，對胎兒有極高的致畸率，由于在PX項目中心5公里半徑范圍內生活的居民超過10萬人，一旦發生極端事故或者危及該項目安全的自然災害乃至戰爭與恐怖威脅，后果將不堪設想。在趙玉芬等105名政協委員和廈門市民的共同努力下，PX項目最終遷址?！稄B門PX事件：民意考量政府》，http：//www.zj.xinhuanet.com/website/2008-04/11/content_12944203.htm.

盡管PX項目最后成功遷址，但在該事件的背后卻折射出如下事實：首先，相對于環境污染而言，經濟增長是地方政府首要職能。PX項目預計工程投資108億元，每年可以帶來800億GDP。數據來源：http：//www.zj.xinhuanet.com/website/2008-04/11/content_12944203.htm.其次，在面臨環境污染的時候，相對于經濟增長，政府并未真正“尊民意、關民生”。盡管國際組織規定類似于PX這樣的化工項目必須建在距離城市100公里以外的地方，但PX卻落戶到了距市區僅5公里的區域。最后，地方政府具有與污染企業同盟的內在傾向。在PX項目備受公眾質疑的時候，廈門市政府有關部門與PX項目所屬企業騰龍芳烴（廈門）有限公司聯合在報紙上以答記者問的形式闡述PX項目的安全性，試圖掩蓋項目的危害性。

上述兩個案例充分說明，在短期的晉升政績和經濟利益面前，環境污染并不是地方政府所要考慮的重點，盡管環境污染與民眾生活和社會可持續發展息息相關。

2.地方污染治理支出過低

根據現行中央和地方環境治理支出分權，地方政府是環境污染治理的主要實施者。2008-2013年地方環保支出占全國環保支出的比重依次為95.44%、98.04%、97.15%、97.19%、97.85%和97.08%，上述數據說明，過度的環保支出分權使地方政府成為環境污染治理的實際主導者，環境污染治理效果完全取決于地方政府。然而，嚴格的環境管制和大規模的環保支出意味著轄區經濟利益的受損，單純依靠環境污染治理支出周期長、效果不明顯，與GDP增長相比政績效果不突出，而且還會導致經濟利益受損，地方政府缺乏內在動力治理環境污染。因此，增長親和下地方政府環境污染治理支出過低，治理效果不明顯，甚至有加劇環境污染的可能。已有研究也證明了本文觀點。參見崔亞飛、劉小川：《中國省級稅收競爭與環境污染——基于1998-2006年面板數據的分析》，《財經研究》2010年第4期。數據顯示，2008-2013年環保支出占地方財政支出的比重平均僅為3%左右，而經濟建設性支出和行政管理性支出所占比重卻高達近30%。這表明，與經濟建設和部門消費相比，環境污染治理所受到的重視相對不足。與地方政府環保治理支出不足的總體趨勢一致，分地區來看，2007-2012年東部和中部地區環保支出占地方財政支出的平均比重在2%～3%之間，東北和西部地區環保支出占地方財政支出比重在3%～4%之間。本部分數據來源：《中國財政年鑒》、財政部網站《全國公共財政決算數據》。從四大地區的數據可以看出，盡管東部地區是中國經濟最發達、環境污染最嚴重地區，具備治理環境污染的財力基礎，但是其環境治理支出卻是最低的，這也進一步證明本文的理論假設，即嚴格的環境管制措施會導致本地區企業外流進而使本地經濟利益受損。分地區數據說明，越是發達地區，其環境治理的動力越是不足。

而通過地方環境治理支出的結構則能更進一步反映出地方政府的環境污染治理情況。如表2所示，地方節能環?？傊С鲋?，環境保護支出為2149.07億元，占總支出的比重為64.4%，其中，對環境污染治理效果最明顯的污染防治和污染減排兩項支出合計1219.39億元，占總支出的比重僅為36.6%。

上述分析證明，在經濟增長型激勵下，地方官員不僅具有放松環境管制的內在動力，而且，對于環境污染治理也缺乏充分的積極性，上述兩個方面綜合影響的結果就是環境污染惡化。

表22013年地方環境治理支出結構考察（單位：億元）

支出類別節能環?？傊С?334.89 環境保護支出

2149.07；64.4%

其中：污染防治與污染減排支出

1219.39；36.6%環境保護管理事務161.91環境監測與監察39.70污染防治899.29自然生態保護223.75天然林保護160.51退耕還林281.01風沙荒漠治理38.67退牧還草24.09已墾草原退耕還草（款）0.04污染減排320.10能源事務支出

947.44；28.4%能源節約利用664.29可再生能源189.87資源綜合利用87.38能源管理事務5.90其他支出其他節能環保支出238.38數據來源：財政部網站。

五、環境可持續發展下的政策建議

環境污染治理是一個復雜的問題，既有市場經濟活動自身所不可避免的因素在內，亦有地方政府環境監管不力的政策因素在其中。本文研究認為，進一步深化改革絕不能僅僅局限于地方政府的視角，必須從中央政府層面對環境污染治理進行“頂層設計”，從地方官員的激勵機制與制度建設兩方面著手，實現地方官員的激勵相容，從而達到預期的政策效果。

1.基于地方政府的視角

（1）矯正地方官員的激勵機制。改革開放以后，“以經濟建設為中心”成為全黨和全國政治生活的中心，為實現經濟快速發展，中央政府制定了一套以增長為核心的地方官員考核制度，通過經濟增長績效評價、決定地方官員的政治表現和政治晉升。參照中央對地方的做法，地方各級政府也依照經濟增長績效考核下級官員，從而使經濟增長成為從中央到地方各級政府的工作重心。然而，這種“唯GDP主義”的缺陷就是，以環境污染為代表的增長效果不明顯的工作得不到各級政府應有的重視，致使環境污染成為被過度濫用的“公共池”，結果是環境污染加劇。因此，要全面認識持續健康發展增長的關系，必須建立科學的政績考核評價體系，引導各級政府官員樹立正確的政績觀，不要簡單以GDP增長率論英雄。參見中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社，2014年，第58頁。此外，在地方官員的考核中盡量增加轄區民眾因素，將轄區社會認可和評價指標納入官員晉升考核之中，從而增加社會公眾對地方官員的影響，避免地方政府行為的變異。

（2）化解下管一級行政體制與官員道德風險的矛盾。中央政府之所以能夠考核地方官員，關鍵就在于中國的行政管理體制是下管一級而非西方的政治平等，加之缺少“用手投票”機制和應有的外部監督與制約，導致行政下管一級實際上就是以官治官及其衍生的以官護官。當地方政府為完成中央的考核目標而推動經濟增長時，中央和地方屬于利益共同體，然而，除了中央的考核之外，地方政府還有自身的利益訴求，盡管環境保護符合中央的利益要求，卻不是地方政府的目標，此時，便與中央的利益要求沖突，從而產生地方官員的機會主義和道德風險問題。除非中央政府通過行政手段嚴格要求地方政府，否則的話，地方政府很難真正治理環境污染。這就是“馬拉松陰霾”和“APEC藍”相繼出現的真正原因。未來的改革必須強化地方官員的責任機制，除行政手段外，還應引入經濟和制度機制，強化責任意識與懲罰力度，避免地方機會主義的產生。

（3）實現地方發展型政府向公共服務型政府的轉型。矯正地方官員激勵機制的同時，地方政府的職能重心也必須重塑，加快轉變政府職能，從過分追求經濟增長所產生的地方發展型政府向以促進經濟社會均衡發展的地方公共服務型政府轉變，保障地方政府職能的公共服務導向。

2.基于制度建設的視角

（1）調整財政體制，實現合理的環境支出分權。地方政府環境監管不力及其所導致的環境污染惡化與現行財政體制具有一定的關聯性。在2008-2013年的中央環保支出中，中央本級支出所占比重僅為5%左右，對地方環保支出的轉移支付卻高達95%；而中央環保轉移支付占地方環保支出的比重在50%-70%的區間內。上述數據說明，中央政府將原本該由自己承擔的環保支出責任下放給了地方政府，而省級政府同樣下放到市縣基層政府，使市縣基層政府成為環境污染治理的主體。未來的改革應提高中央環境治理支出的直接支出責任比重，負責治理全國性的和跨區域性的環境污染；同時，省級政府同樣應該承擔更多的環境治理支出責任，負責協調治理省內跨區域的環境污染。通過財政體制改革，明確環境污染的治理主體和責任承擔者。

（2）強化公共監督機制作用。地方政府環境監管不力及其所導致的環境污染惡化還與地方政府所受到的監督問責有限有關。應加強人民代表大會在地方政府行政中的監督問責作用，由監督問責有限的地方政府向監督問責有效的地方政府轉變，以矯正“用手投票”缺失導致的地方政府行為變異。

（3）提高地方政府行為的法治化水平。對于地方政府在環境監管和治理中的腐敗行為必須加強懲治力度，避免地方官員和污染企業合謀，提高地方政府行為的法治化水平。

上述政策建議說明，環境污染治理不僅僅是解決地方官員激勵導向問題，也涉及到地方政府轉型，還要強調已有制度完善和制度建設問題。只有通過更加綜合和有效的政策措施，才能激勵和約束地方官員，防止地方政府放松環境管制，同時提高環境污染治理支出的規模和效率，從而實現環境治理效果。

六、結語：在和諧包容的發展中重現碧水藍天

以高投資、高出口和高耗能為動力的傳統經濟發展模式的一個必然結果就是環境的高污染，王小廣：《中國經濟發展模式調整與戰略思路》，《改革》2010年第8期。導致今日中國之“天不再藍，水不再綠，祖國山河一片霾”，《中東部重霾達81萬平方公里20城重度及以上污染》，《新華網》2014年2月22日。形成環境污染治理困境。而中國式分權下地方政府的過度增長親和誘使地方環境管制行為變異成為環境污染加劇的政策因素。在經濟增長型激勵下，地方官員為獲得GDP政績、財稅收入和私人收益而追求經濟增長，與中央政府和污染企業形成“利益鐵三角”，不僅具有放松環境管制的內在動力，而且，對于環境污染治理也缺乏充分的積極性，從而產生環境污染；而“以官治官”下的地方道德風險及標尺競爭則使環境污染成為被過度濫用的“公共池”而進一步惡化。

未來的改革絕不能僅僅局限于地方政府的視角，必須從中央政府層面對環境污染治理進行“頂層設計”，既要設計一套科學合理的地方官員考核機制，推動實現地方發展型政府向地方公共服務型政府轉變，還要完善現行財政體制，強化人民代表大會的監督問責作用，提高地方政府行為的法治化水平。只有通過更加科學、更加有效的制度設計才能實現地方官員的激勵相容，構建環境友好型和經濟持續型發展模式，在注重經濟發展的同時更加強調清潔環境的重要性，從而在和諧包容的發展中重現碧水藍天。

作者單位：山東大學商學院

責任編輯：牛澤東