農業人口轉移與社區服務支持*

吳業苗

（南京師范大學社會發展學院，南京210097）

農業人口轉移與社區服務支持*

吳業苗

（南京師范大學社會發展學院，南京210097）

國家深化戶籍制度改革，必將帶來更多的農業人口向城鎮轉移。但從城市農民工、城郊失地農民和居村農民市民化的方式看，即使實行了城鄉居民戶口統一登記制度，農業人口轉移也面臨諸多困境。由于城鄉社區是農業人口轉移的重要發生場域，農業人口轉移和市民化都離不開社區服務支持。如此，城市社區、村鎮社區和村莊社區需要堅持城鄉一體化發展理念，為城市農民工、城郊失地農民和居村農民的市民化提供全方位服務，進而促進更多的農業人口向城鎮轉移。

農業人口轉移；市民化；社區服務；社區支持

中國農業人口向城市和農村城鎮轉移一直受到城鄉二元經濟社會結構制約，農業人口流動與轉移嚴重脫節，致使人口城鎮化滯后于土地城鎮化。為消除城鄉間藩籬，促進更多農業人口向大中小城市和農村城鎮轉移，國家除了深化戶籍制度改革和推進公共服務向城鎮常住人口覆蓋外，還需要大力發展城鄉社區服務，充分挖掘城市社區、村鎮社區和村莊社區為農業人口轉移提供服務的潛力，以支持農業人口轉移，實現農民市民化。

一、農業人口轉移方式與市民化問題

改革開放后，中國農業人口向城鎮轉移的方式有所不同。上世紀80年代，國家實施“離土不離鄉、進廠不進城”的小城鎮發展政策，農村剩余勞動力主要向家鄉周邊的小城鎮流動，或進鄉鎮企業打工，成為從事非農產業的職工；或從事小生意、打零工，既從事農業勞動，又兼職掙錢。由于當時的戶籍管理和糧食統購統銷等政策對戶口管制嚴格，絕大多數農村流動人口，包括到鄉鎮企業就業的職工，他們仍是農民身份，而不是“鎮民”。不僅如此，在城鎮工作的他們還要自己解決吃飯的“口糧”問題，即需要自帶糧食到城鎮謀生。進入到90年代，尤其在黨的十四大后，城市改革加快、市場經濟發展和糧食統購統銷政策取消，使農民流動環境逐漸寬松，廣大農民可以自由地選擇流動地。如此，除了繼續向農村城鎮流動外，更多的農民選擇到城市、沿海經濟發達地區打工。

隨著農業人口源源不斷地流向城鎮，各地政府紛紛加快土地城鎮化和空間城鎮化進程。然而，中國農業人口轉移并沒有與城鎮化發展保持一致步伐，人口城鎮化嚴重滯后于土地、空間城鎮化，農業人口轉移與市民化問題愈發復雜、艱巨。中國農業人口流動去向是大中小城市和農村城鎮，與之相應的市民化方式主要分為城市農民工市民化、城郊農民市民化和居村農民市民化。這三種方式境遇不同，面臨的問題也有較大差別。

城市是農業流動人口最多、最集中的地方，2013年中國農民工總量2.69億人，其中城市外來農民工1.66億人。城市農民工的生存狀況普遍較差，市民化任務最艱巨，需要解決的問題也最多。其一，作為城市“另類”群體或“外來者”的農民工，遍布城市各行各業，幾乎包攬了城市所有的臟活、累活、苦活和危險活，但城市仍舊歧視他們——居住和生活條件差，工資和福利待遇少，勞動和社會保障水平低；其二，農民工從農村空間跨越到城市空間，即從“自我空間”進入到“他者空間”，一方面對城市陌生的社會環境和嚴格的社會規范產生不適應感，總覺得家鄉好，不愿意主動融入城市，另一方面，城市的制度性安排、社會關系網絡、勞動力市場規則對城市農民工形成多重面向的“制度排斥、社會關系網絡排斥、市場排斥”［1］，農民工被排斥在城市主流社會之外的邊緣群體中；其三，盡管城市政府為農民工做了大量實事，有的按照市民待遇為他們提供就業、子女就學等服務，但多數地方的城市政府仍區別地對待老市民與新市民，沒有均等化地為農民工提供公共服務，也沒有公正、平等地賦予他們市民權益。總體來說，雖然自上世紀八、九十年代農民“弄潮兒”突破城鄉邊界，成群結隊地闖入城市以來，農民工群體已經由最初的“盲流”轉變為城市的建設大軍、服務大軍，成為城市重要的有生力量，但城市人和城市政府在主觀上都沒有將農民當作城市人，更別說在實踐上有多少突破性舉措，以至于大量農民工始終走在打工、市民化的路上，只有極少數人實現了身份轉變。

城市郊區農民轉移與市民化的狀況稍微好些。在城市化大潮沖擊下，城市郊區土地不斷被城市圈占、吞噬，實地農民市民化問題隨之凸顯。相比于城市農民工群體，城郊農民轉移與市民化的實踐難度要小得多：一是居住在城市郊區的農民與市民交往頻繁，對城市文化比較熟悉，拆遷進入城市后“文化脫序”不明顯［2］，較少產生文化震撼，也不會感到焦慮不安，能較快地適應城市生活；二是城市郊區——兼有鄉村與城市兩者特征的“城鄉融合區”［3］——的農民既從事農業勞動，又從事非農業勞動，并且一般以非農業勞動為主，其家庭收入更多來自財產（如出租房屋等）和非農勞動，農業情結淡薄，尤其是80后、90后的新生代農民，基本上不會種田，更渴望成為城鎮非農職業者；三是城市政府為減少土地城鎮化障礙，積極推進城郊拆遷農民市民化，主動為拆遷失地農民爭取利益，并努力使拆遷失地農民的養老、醫療、就業、救助等社會保障與城市居民對接、并軌。概言之，城郊農民轉移與市民化的進展比較平穩，難點一般集中在利益補償上。只要政府在拆遷、征地過程中給予合理、公正的利益補償，多數城郊失地農民還是愿意配合政府開展市民化工作，并主動讓自己成為城鎮居民的。

居村農民在既往的城鎮化建設和發展中常被政府忽視，學界對農民就地市民化也褒貶不一。傳統的市民化觀點認為，農民市民化是農民包括城郊農民向城市遷移或集中的過程，否定農民就地市民化的存在與可能。對此，有學者根據西方國家城市化現實和“逆城市化”趨勢指出，未來的城市與農村在地域界限上不再明顯，市民與農民不再是地域上、職業上的區別，而是權利、待遇、生活方式和文明程度的不同。鑒于此，葛正鵬重構了市民概念，認為市民“不光是指居住在城里的人，而是具有同等國民待遇、城鄉共同體的正式成員”；農民市民化不僅是農民身份向城市居民身份、農村人口向城鎮人口、農業勞動向非農業勞動的轉變的過程，而且是讓所有人包括農村居民，都能享有城市生活方式、城市文明的過程。［4］還有學者將農民市民化置于城鄉一體化發展背景下考量，指出居村農民市民化在中國是可能的：“城鄉一體化為居村農民市民化拓展、建構了可能空間，而農村公共服務的城鄉等值化建設則讓這種可能變成現實。”［5］新農村建設和新型城鎮化發展為中國農民市民化開辟了更廣闊通道，即只要農村新型社區、集中社區和村鎮社區的公共設施、公共服務、社會保障、社會治理水平達到或接近城市，居村農民就完全有可能低成本、就近轉移并實現市民化；未來中國農民市民化的“重頭戲”不在農民工市民化，而在居村農民就近轉移、就地市民化上。當然，居村農民市民化也面臨一些問題，主要在于就業、創業崗位不足。農村村鎮，企業少，就業崗位少，工作條件差，工資待遇低，很難滿足求職者日益增長的物質文化生活需要。

二、農業人口市民化主陣地與進路的選擇

雖然戶籍制度改革讓農民工們不再擔心戶口的排他性，城鄉公共服務一體化戰略的實施，也能讓農民工們更多地享有城市公共服務，但城鎮中外來農民工的住房問題極有可能成為戶籍制度改革后影響他們市民化的最大障礙。不難想象，眾多低收入的農民工很難拿出動輒一兩百萬元購買城鎮住房，沒有住房，即使“進得來”的農民也不會在城鎮“留得住”，更妄言在城鎮“過得好”。除非城鎮政府加大廉租房、公租房或經適房的建設力度，并將在城鎮有穩定工作的農民工納入保障中，否則，高房價會讓越來越多的城市打工者打消轉移戶口的念頭。再一個難題就是城鎮外來農民工的農村土地承包權問題。社科院對11萬農民工的一項問卷調查顯示，60后和70后的第一代農民工不愿意轉變為非農業戶口的達到80%，80后新生代農民工不愿意轉為非農業戶口的比例為75%，如果要轉移者交回承包地，不愿意“農轉非”的多達90%以上。［6］顯然，之所以有大比例農民工不愿意放棄農業戶口，最關鍵因素在于農村承包地，它的吸引力比城鎮戶口更大。雖然中央強調現階段“不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”，但農民對以后怎么辦沒底，因為《農村土地承包法》規定，當農民把戶口轉到設區的城市（即大中城市）時，必須把承包地交回發包方，如果不交，發包方有權收回。由此，農民工市民化不僅存在城市自身空間不足、公共設施擁擠、服務能力跟不上的尷尬，還面臨相當多的農民工因住房、承包地問題不能解決而不愿意轉變戶口的困境。城市尤其大城市的農民市民化還有很長的路要走，有太多“硬骨頭”要啃，有諸多“絆腳石”要搬。

相比而言，城郊和村鎮農民市民化的住房和土地問題容易解決。在城郊農民市民化上，農民轉移到城鎮不需要考慮以后的土地問題，因為政府在征用土地時給予了農民一次性補償，并為失地農民建立完善的、與城市居民水平差不多的養老、醫療等社會保障。城郊農民也不需要考慮農村住房，因為政府采用“以一還一”的辦法，為農民提供了面積相等的城鎮住房。在村鎮農民市民化上，農民離土沒離鄉，脫農沒脫域，沒有進入到設區的市，按照《農村土地承包法》的相關規定，不必把承包地、宅基地交回村集體。當然，政府可以像對待城郊農民一樣，在農民自愿的前提下采用補償、交換方式將農民轉移到村鎮，讓他們過上城鎮人生活。至于農民轉移后的集體經濟收益分配問題，不少地方采用股份合作形式保障進城鎮農民的集體經濟收益分配權。實踐表明，集體經濟股份合作制對轉移農業人口和推進城鄉一體化發展有積極作用，有助于維護農村集體經濟持續發展，有助于保障原集體經濟組織成員合法權益，有助于消除農業轉移人口因擔心失去集體經濟權益而不愿意市民化的現象。

城郊農民和村鎮農民市民化更容易轉移農業人口，更符合中國城鎮化發展國情。然而，遺憾的是，各地政府都將農民市民化的工作重點放在城市農民工上，不太重視城郊農民市民化和居村農民就近市民化。政府做出如此選擇，雖然符合中央“優先解決存量”的農業人口轉移原則，但在事實上，大城市尤其是特大城市的空間容量、公共設施、政府財力都非常有限，很難在短期內無限度地擴張并接納源源不斷的農業人口。中國快速轉移農業人口，促進更多農民實現市民化，必須依賴城郊和村鎮。這不僅因為城郊農民市民化和農民就地市民化成本低，轉移難度小，而且新農村建設、新型城鎮化發展正在使農村村鎮、農民集中社區的公共設施、公共服務與城市對接、并軌。并且，隨著國家將公共事業發展重點轉移到農村和大城市產業轉型升級的進一步展開，越來越多的產業將到農村城鎮落戶，未來的村鎮將有更多的就業崗位和創業機會。農業人口轉移與市民化任重道遠，肯定不能將農業人口轉移的重擔推給大中城市，應該多頭并進，根據大中小城市和村鎮的發展情況，有序、有差別地引導離土的農業人口分層級轉移。

再者，在城鎮化進程中減少、轉移農業人口的問題一直困擾著執政者，一些地方政府在農民市民化上舉步維艱。對此，學界給予了不同的解讀，并冀望通過改革戶籍制度、實行均等化公共服務、增加政府財政普惠扶持、保障農民工勞動權益、轉變農民傳統觀念、提高農民文化與技能素質等途徑改善農業轉移人口的生存環境，進而更快地促進農業人口轉移，實現其市民化。客觀地說，地方政府圍繞這些方面為進城農民做了大量工作，也取得了斐然成績，越來越多的農民工被列為城市“新市民”，享有了更多的市民權益。但毋庸置疑，除部分城郊農民市民化比較順利外，多數農業人口轉移和市民化的道路充滿荊棘、坎坷，廣大農民工們仍在市民化路上徘徊，亟須新通道引導他們轉變身份。

在城郊農民市民化實踐的調查中發現，讓農業人口進入社區，并為其提供市民化社區服務，可以有效地促進農業人口向市民轉身。現實中，城郊農民市民化的效果要明顯好于農民工市民化。這除了上文提及的文化、職業、社會保障等方面對農民轉移有利外，更關鍵的是，城郊農民市民化基本上依托社區進行，即農民從村莊社區被集體安置到新社區。而新社區基本上按照城市社區樣式建造，擁有與城市社區一樣，甚至高于一般城市社區的公共設施，他們一進來就能接受到類似城市社區的公共服務、公益服務和市場服務。社區服務不僅能化解新居民在生產生活上的焦慮，幫助他們盡快適應新環境，而且由于具有城市化特性的社區服務在為新居民提供服務的同時，也發揮著牽引、指路作用，讓新居民在潛移默化中接受新生活，并最終成為真正的城市人。由此，戶籍制度改革開啟后，政府要做的除了積極穩妥地推進土地、就業、社會保障等一系列配套改革外，還應該著力強化社區建設，大力發展社區服務事業，幫助農業人口轉移和實現市民化。

三、發展社區服務，促進農業人口轉移

農業人口轉移的場域分別在城市和村鎮，為農業人口轉移提供市民化服務的主要責任是城市社區和村鎮社區。村莊社區服務并非不重要，如果村莊社區根據農業人口轉移走向和市民化趨勢建立健全服務，提高服務針對性，能在一定程度上為農業人口轉移消除后顧之憂，從而間接地促進農民市民化。

1.發展城市社區服務，促進農民工及其家屬子女市民化

城市社區管理者包括多數城市居民，普遍認為農民工是外來者，不是城市居民，城市社區沒有必要為他們提供服務。如此，城市社區在事實上就成為市民的“私域”，是市民“家里”空間，而農民工即使被稱為“新市民”，也與這個空間無關，雖然他們工作生活在城市，但不屬于城市社區。調研發現，農民工在城市擁有的服務長期局限在子女教育、勞動權益維護等有限幾項服務上，社區層面上除了計劃生育管理外，幾乎不關心農民工生存狀況，更不要說為他們提供服務了。雖然城市市場發達，購買服務比較方便，但市場服務一般收費高，它讓許多農民工望而卻步。如此，農民工們都盡可能地減少服務需求，一般不以市民為參照對象，更不會在服務數量與質量上與市民攀比。

盡管農民工們不對城市社區服務有所企求，他們也不會主動爭取自身服務權益，但政府要轉移他們為市民，就不能任由這種不合理、不正常的現象持續下去。眾所周知，農民工們已經深深地嵌入城市中，他們需要城市接納，而城市建設和居民日常生活離不開他們。因此，農民工及其家屬子女在城市的困難和需求應該是城市政府的、城市社區的，城市政府和城市中的每一個人都有責任幫助他們解決。作為城市居民居住和生活單位的社區沒有理由拒絕農民工們，應該敞開懷抱，將建設城市和服務城市居民的農民工們納入服務范圍，主動為他們提供社區服務。農民工們最需要服務有居住、子女教育、醫療、養老、就業、文化、體育、休閑等，如果城市社區能在這些方面滿足農民工們服務需求，他們就會對城市社區有親和感、認同感和歸屬感，就會把城市社區當作自己生活的家園，也就會自信地與城市居民交往互動，進而使農民工市民化問題迎刃而解。

2.發展村鎮社區服務，支持居村農民市民化

村鎮社區主要指農村場域中建制鎮社區、城郊社區和農民集中社區或新型農村社區。村鎮社區是新型城鎮化的主陣地：中國農村人口多，無論城市怎么擴容，也難以接納全部農業轉移人口，而村鎮是聯系城市與村莊的重要節點，屬于城鄉對流的緩沖區間，建設好了，既可以承接返鄉的農民工，又可以大量吸納離土農民，并且能保障他們基本過上與城市居民同樣的社區生活；村鎮社區接地氣，農民可以在不脫域、不脫俗、不脫群的情況下轉移到村鎮新社區，市民化成本比較低，轉移風險也能自我控制；更關鍵的是，村鎮社區與村莊社區不同，它處于農村地域，能“望得見山、看得見水”，居民可以選擇城鄉不同的生活方式過日子。當然，村鎮社區建設比村莊社區建設要求更高，它需要政府按照城市社區樣式建設村鎮社區，其中服務設施、服務內容、服務方式等也要與城市社區接近、類似。

毫無疑問，村鎮社區已經不是純粹的農村社區，村鎮社區服務更多地體現出非農特色，不僅要幫助居村農民轉變為居村市民，而且要著力為村鎮社區居民提供市民化服務。具體要求有：（1）村鎮社區不像村莊社區，農業生產和農民生活是分開的，是居民的居住、生活空間，有完備、齊全的道路、路燈、水電通訊管網設施，還有齊全的供社區居民購物、休閑、娛樂、健身等的公共場地；（2）村鎮社區居民一般不再從事農業勞動，土地的天然保障式微，需要政府和社區組織為居民提供與城市居民均等化的養老、醫療、救助、失業、工傷等社會保障服務；（3）村鎮社區是一個半熟人社會，不少居民彼此陌生，鄰里、親屬間交往沒有村莊社區頻繁，互幫互助式服務大量減少，更需要政府、社會、市場為居民提供全方位服務；（4）村鎮社區居民的生活方式現代化程度高，居民不能再過農民式生活，如不能在社區飼養雞鴨鵝、種植蔬菜，社區服務要引導居民習慣城里人的生活方式，即索羅金指出的，要轉變農村意識、行動方式和生活方式為城市意識、行動方式和生活方式。［6］鑒于此，唯有村鎮社區服務與城市社區服務接軌、一體化，才能有效地改變居民的農民特性，促進其實現市民化。

3.發展村莊社區服務，為農業人口轉移消除后顧之憂

當下中國農村發展情境與上世紀八、九十年代不同，快速城市化及農業勞動力大量外流，農村空心化、農業邊緣化、農民市民化趨勢日漸凸顯，不少村莊在城鄉“拉—推”力作用下被掏空，呈現荒蕪、蕭條、頹廢、破敗景象，村莊社區服務需要根據村莊空間調整和未來走向進行重新部署。鑒于農業人口不斷從村莊流出的現實，一些村莊由空心逐漸走向消亡是不可避免的趨勢，村莊社區服務主要任務不是政府投資建立服務中心，強化服務功能，完善服務體系，以期吸引離鄉的農民返回農村，而是要提供社區服務，以減少人口外流的消極后果，收拾好村民離村后的殘局，促進更多的農業人口轉移到城鎮。因此，村莊社區服務發展不能千篇一律、不切實際地發展，不能被“公平”綁架，要順應新型城鎮化和城鄉發展一體化發展趨勢，避免服務機構重復建設和服務資源浪費。

如此看來，村莊社區要為村莊流出人員和村莊留守人員提供服務。為村莊流出人員提供的服務側重于幫助他們流轉承包地，保障他們的土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權不因他們到城市打工受到侵蝕，使他們能安心在城鎮打工。但這不是村莊社區服務重點，村莊社區服務最主要的對象是留守人員。由于農村留守人員基本上是老人、婦女和兒童群體，他們相對弱勢，對養老服務、生產服務、教育服務有更多、更高的要求。此外，村莊社區基本上是農業社區，居民對產前的耕種與育苗、產中的治蟲與除草、產后的收儲和銷售等的服務有不同要求，社區應該組織相關的服務力量，滿足農業生產不同階段的服務需求。再者，村莊社區一般地處偏遠農村，交通閉塞，居民需要的服務，如家電維修、職業培訓、假冒偽劣商品識別等方面的服務難以進入社區，迫切需要政府、社會團體、企業送這類服務到社區。

綜上，國家深化戶籍制度改革，實行城鄉居民統一的戶口登記，將進一步促進農業人口轉移。但是，由于中國社會發展處于工業化和后工業化并存階段，農民市民化并非只有進城市一條路，城郊和村鎮也是農業人口轉移和市民化的重要場域，并且，城郊農民市民化和居村農民市民化應該成為中國農民市民化的重頭戲。為多途徑、更有效地促進農業人口轉移和實現農民市民化，一方面要繼續深化戶籍制度改革，消除農業人口轉移和市民化的各種障礙，另一方面還要強化城鄉社區建設，大力發展社區公共服務、公益服務和市場服務，為農業人口轉移和市民化保駕護航。

［1］潘澤泉.社會、主體性與秩序：農民工研究的空間轉向［M］.北京：社會科學文獻出版社，2007：189.

［2］張繼焦.城市的適應——遷移者的就業與創業［M］.北京：商務印書館，2004：22.

［3］Gregory Eliyu Guldin.“Townizing Southern China：Chinese Desakotas”，in Metropolitan Ethnic Cultures：Maintenance and Interaction，edited，by China Urban Anthropology Association，Academy Press，2003：289-293.

［4］葛正鵬.“市民”概念的重構與我國農民市民化道路研究［J］.農業經濟問題，2006，（9）：63-67.

［5］吳業苗.居村農民市民化：何以可能？——基于城鄉一體化進路的理論與實證分析［J］.社會科學，2010，（7）：54-62.

［6］朱雋.莫要強拉農民進城［N］.人民日報，2014-08-15（17）.

（責任編輯木木）

C924．24

A

1001-862X（2015）03-0015-005

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江蘇省高校哲學社會科學研究重點項目“江蘇農村社區化服務體系創新路徑及政策研究”（2013ZDIXM004）；江蘇高校協同創新中心“新型城鎮化與社會治理”自助項目

吳業苗（1966—），安徽廬江人，博士，南京師范大學社會發展學院、國家治理與政府創新研究中心教授，主要研究方向：城鄉一體化、公共服務。