適當(dāng)規(guī)范行政裁量權(quán)

季衛(wèi)東

行政改革的聚焦鏡頭應(yīng)該精準(zhǔn)地鎖定在行政裁量權(quán)的規(guī)制上。關(guān)鍵的問題在于怎樣才能通過對裁量的適當(dāng)制約，在效率與公正之間達(dá)成某種適當(dāng)?shù)钠胶怅P(guān)系。在這里，我們可以發(fā)現(xiàn)實(shí)際上存在兩種不同的模式。一種是“根據(jù)目標(biāo)進(jìn)行效率本位的管理”，另一種是“根據(jù)規(guī)則進(jìn)行責(zé)任本位的管理”。看得出來，黨的十八屆四中全會在于引進(jìn)后一種模式。那么中國既有的行政是不是就屬于前一種模式呢？回答是：未必。

根據(jù)目標(biāo)進(jìn)行效率本位的管理作為行政模式，其基本特征是對有限的“資源”進(jìn)行最大限度的動員和最充分的運(yùn)用。但在當(dāng)今中國，盡管存在集中力量辦大事的組織優(yōu)勢，但從有限資源的最大限度動員和運(yùn)用的角度來看，實(shí)際上行政的效率性未必很突出。首先，各級行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限不清楚，所以能量釋放的范圍和程度也是伸縮自如的，這種投放行為的主觀任意性很容易造成浪費(fèi)或者懈怠。其次，政府的權(quán)力是無限的，可以調(diào)配的資源也似乎是無限的，所以政績與成本之間的比例很容易失調(diào)，甚至出現(xiàn)所謂“內(nèi)卷化”效應(yīng)，導(dǎo)致社會財(cái)富流失到私人金庫里或者不斷自我消耗。另外，行政官員的行為方式也不存在明顯的“專業(yè)化指向”，更突出的倒是“圈子化指向”。

在鐵拳反腐背景下推進(jìn)的行政改革，理所當(dāng)然地要克服行政官員過度恣意的能動性，強(qiáng)調(diào)規(guī)則和責(zé)任，甚至對行政裁量進(jìn)行一些矯枉過正的規(guī)制。但弘揚(yáng)法治原則，并非全盤否定行政裁量權(quán)，而要適當(dāng)規(guī)范行政裁量權(quán)。我們必須清楚地認(rèn)識到，中國的行政固然存在嚴(yán)重的公平問題，同時也存在嚴(yán)重的效率問題。因此，不能簡單地提出公平高于效率的主張。特別是要防止這樣的結(jié)局：領(lǐng)導(dǎo)干部為了回避責(zé)任風(fēng)險而不作為，行政機(jī)關(guān)也因?yàn)榕卤蝗酥缚囟兊媚仃愐?guī)、死氣沉沉。在這個意義上，“根據(jù)目標(biāo)進(jìn)行效率本位的管理”模式對于中國今后的行政改革仍然具有相當(dāng)?shù)囊饬x。