用價格杠桿節(jié)水增效

岳振

群眾水商品意識薄弱、農(nóng)業(yè)灌溉水費難收取、水利工程難管護、末級渠系不配套、農(nóng)田用水效率不高，嚴重制約著貴州農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。要想解決問題，必須進行深入改革。貴州省水利廳抓住改革機遇，從農(nóng)業(yè)水價綜合改革破題，采取一系列措施破解農(nóng)業(yè)灌溉難題。

長期以來，在貴州大部分地區(qū)，水權(quán)與水價一直是個模糊不清的問題。由于政府職能部門基本服務不到位、農(nóng)民節(jié)水與商品意識不強、水利設(shè)施陳年老化等，導致水資源沒有得到高效利用。長此以往造成的局面是：“農(nóng)民對繳納農(nóng)業(yè)水費有抵觸心理、水管單位農(nóng)業(yè)水費收入銳減以致影響其生存發(fā)展、農(nóng)民和水管單位的矛盾呈現(xiàn)激化趨勢?！?/p>

“必須加快推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，建立起反映水資源稀缺程度和供水成本的農(nóng)業(yè)綜合水價形成機制，充分體現(xiàn)水資源的商品屬性，縮小供水收入和供水成本之間的‘剪刀差，促進水利工程良性運行?！辟F州省政府黨組成員、省委農(nóng)工委書記、省水利廳廳長黃家培說，這是落實黨的十八屆三中全會關(guān)于深化資源性產(chǎn)品價格改革部署的具體舉措，也是體現(xiàn)水資源商品屬性的本質(zhì)要求。

突破“兩難困境”

農(nóng)業(yè)水價綜合改革已經(jīng)被提上國家議事日程，習近平總書記、李克強總理、汪洋副總理對此項改革都有明確要求。“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”成為中央明確的新時期治水思路，農(nóng)業(yè)水價綜合改革也已被列為落實“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”政策措施的督導重點。

致使農(nóng)田水利工程無法良性運行的一大原因，是農(nóng)業(yè)水價形成機制不合理，農(nóng)業(yè)水價總體偏低。數(shù)據(jù)顯示，目前，全國平均農(nóng)業(yè)供水成本為每立方米0.26元，而供水價格為每立方米0.09元，僅占供水成本的35%，即便如此低的水價，全國農(nóng)業(yè)水費的實收率也只有76%。

貴州亦然。據(jù)貴州省水利廳的相關(guān)調(diào)查，全省農(nóng)業(yè)用水的“價格問題”比較復雜，集中體現(xiàn)為三大問題：“農(nóng)業(yè)灌溉水費收入與供水成本差異過大”、“農(nóng)業(yè)水費征收難度較大”、“渠道淤塞，水毀嚴重加重了農(nóng)民水費負擔”。

收入與成本差異過大，直接影響到供水設(shè)施的正常運行。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，貴州省水利工程的水價核定水平過低，從典型調(diào)查的平均情況看，農(nóng)業(yè)用水測算水價為每立方米0.107元左右，核定水價為每立方米0.039元左右，核定水價占測算水價的36%，而水費的征收率不到20%。實際上，水管單位的供水成本僅收回8%。收入與成本的差異使得水利工程管理單位虧損嚴重，供水工程維修困難，工程老化失修嚴重，效率、效益低下。

值得注意的是，農(nóng)民在用水付費上存在“認識誤區(qū)”：沒有把灌溉用水與種子、化肥、農(nóng)藥作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料同等對待。農(nóng)民群眾的水商品意識淡薄，對用水收費不理解、有疑慮，不愿意交水費;現(xiàn)行水價政策宣傳不到位，農(nóng)民理解上出現(xiàn)偏差，水費征收遭遇尷尬。

貴州省很多灌區(qū)的渠道興建于上世紀六七十年代。由于建渠時間長，初建標準太低、后期維修養(yǎng)護投入不足、工程設(shè)施老化、建筑物不配套且損毀嚴重，渠道“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象十分嚴重，灌溉水利用系數(shù)偏低，2013年全省灌溉水利用系數(shù)為0.44，也就是說，在全省農(nóng)田灌溉過程中，有56%的水資源被浪費。渠系建筑物中，分水閘極少，且分水口基本沒有閘控制，農(nóng)戶用水時，常常是“上游筑堤攔水，下游扒口放水”，經(jīng)常發(fā)生用水矛盾。渠系大多無量水設(shè)施，用水時憑經(jīng)驗按過水深度和時間估算用水量，實際到村、到田間的水量約為放水量的35%—40%甚至更低，造成農(nóng)民實際水費負擔加重。

打破當前局面，用水價格上漲是必然趨勢，改革的目的就是需要用價格體現(xiàn)資源價值。但傳統(tǒng)觀念認為，農(nóng)業(yè)水價改革容易陷入“兩難困境”，即既要照顧“農(nóng)民群眾是弱勢群體、農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，水價改革要考慮農(nóng)民群眾的承受能力”，又要考慮“水資源的稀缺性和水利工程的運行維護成本”。左顧右盼便形成思維束縛，改革難以推進。

“農(nóng)灌水費收費難，一個根本性原因在于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低、農(nóng)田水利灌溉效益不高，農(nóng)民的水費承受能力不足?！秉S家培分析說，農(nóng)業(yè)水價綜合改革的有一個前提，是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⒔M織化程度高的水利灌溉項目，水價改革工作就容易推進。

貴州省農(nóng)業(yè)水價綜合改革的任務，是“明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)、建立合理的農(nóng)業(yè)水價形成機制、建立農(nóng)業(yè)用水精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制”，核心是建立科學合理的水價形成機制，并且要“全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益”。黃家培說，“守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線的雙重任務，倒逼我們必須盡快建立起科學合理的水價形成機制，通過水價杠桿促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，提高水資源的利用效率和效益”。

實現(xiàn)“以水養(yǎng)水”

去年，貴州省在惠水縣和貴定縣開展了農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點，探索解決水價形成機制、水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬以及水利工程改造等問題。改革試點項目的基本措施，主要體現(xiàn)在四個方面。

首先是實施末級渠系節(jié)水改造工程，通過改造，項目區(qū)內(nèi)末級渠系上下匹配，設(shè)施配套齊全，量測水設(shè)施滿足計量收費要求，技術(shù)指標達到預定的目標及有關(guān)規(guī)范要求;其次是明確末級渠系工程產(chǎn)權(quán)，在項目試點，小型水利工程產(chǎn)權(quán)明確給村集體;第三是各項目區(qū)根據(jù)實際情況，申報成立農(nóng)民用水戶協(xié)會，擁有產(chǎn)權(quán)的村集體根據(jù)相關(guān)制度要求和程序，一次性將產(chǎn)權(quán)管理、使用、水費收支等相關(guān)責、權(quán)、利移交給農(nóng)民用水戶協(xié)會，全面推進農(nóng)民用水自治;第四是實行農(nóng)業(yè)終端水價，水價改革后，項目區(qū)終端水價提高，水費計量點確定為農(nóng)渠進水口，保證了工程管理維護費用和農(nóng)民實際用水量，減輕農(nóng)民負擔。

改革實施前，在貴定縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點項目區(qū)——云霧鎮(zhèn)云霧湖灌區(qū)和盤江鎮(zhèn)馬場河灌區(qū)，其支渠及末級渠系設(shè)施處于有人用、無人管狀態(tài)，造成渠道老化失修，工程效率逐年下降，群眾對繳納水費的積極性不高，因管理維護資金不能得到持續(xù)保證，灌區(qū)渠系管理非常薄弱。

改革試點項目啟動后，通過對干支渠、末級渠道、管道以及計量設(shè)施等設(shè)備的升級改造，以及用水戶協(xié)會等制度建設(shè)，之前的一系列問題得到了較好解決。

貴定縣將項目區(qū)的末級渠系、量水設(shè)施、灌區(qū)輸水管道、水池等小型水利工程產(chǎn)權(quán)明確給村集體，并向受益村村委會頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，由村委會將使用權(quán)和管理權(quán)委托給農(nóng)民用水戶協(xié)會進行管理，并明確產(chǎn)權(quán)人在不改變工程供水功能的前提下，有權(quán)對水庫及山塘采取租賃、承包或拍賣等方式，進行工程資產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營。

“產(chǎn)權(quán)明晰后，不僅扭轉(zhuǎn)了以往農(nóng)民在水利工程維修上對水利部門的依賴，同時也搞活了水利工程的經(jīng)營權(quán)，最大化發(fā)揮工程經(jīng)濟效益，拓寬管護經(jīng)費來源，提高管護效益，促進工程良性運行，最終達到‘以水養(yǎng)水的目的?！?貴定縣委書記、縣長 莫春開說。

“在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動農(nóng)民投入農(nóng)田水利建設(shè)的積極性，引導農(nóng)民自主進行末級渠系工程建設(shè)、管理和維護，實現(xiàn)農(nóng)民用水自治?！辟F定縣水務局局長唐春華說，執(zhí)行“定額供水、計量收費、超額加價”的水費制度后，實現(xiàn)灌區(qū)畝均節(jié)水50立方米以上，減輕了農(nóng)民負擔;通過工程改造，農(nóng)業(yè)灌溉條件明顯改善，灌區(qū)由原來的“靠天栽秧”變?yōu)椤昂禎潮Ｊ铡?，改善了生產(chǎn)條件;改革也促進了農(nóng)業(yè)節(jié)水、農(nóng)村穩(wěn)定。

在惠水縣，項目區(qū)用水戶協(xié)會成立后，制定并經(jīng)用水戶代表大會討論通過了協(xié)會章程和各項管理制度，明確了各方權(quán)利、責任、義務，使協(xié)會運行管理有章可循。針對在協(xié)會管理過程中可能會出現(xiàn)的過水田放水、拒交水費、損壞水利設(shè)施等問題，各村結(jié)合實際，專門制定了“水利工程運行管理村規(guī)民約”，為協(xié)會規(guī)范化運行提供了保障。

貴州省屬于水資源相對豐沛省份，風調(diào)雨順的年景，灌溉用水戶往往不愿意交水費，待到干旱年份亟需用水時，卻因為平常年份收不起水費、灌溉設(shè)施老化失修無法正常使用。黃家培說，探索實行兩部制水價有利于破解這一問題。兩部制水價即“基礎(chǔ)水價+計量水價”：不管是否用水，都必須繳納基礎(chǔ)水費，從而保障水利灌溉工程有穩(wěn)定的維修養(yǎng)護資金;計量水價側(cè)體現(xiàn)了“誰使用誰付費”的基本原則，體現(xiàn)公平、公正。

就全國而言，一些地區(qū)因農(nóng)田灌溉而造成水資源過度開發(fā)問題十分突出，水生態(tài)環(huán)境受到損害。同時，中國是世界上化肥、農(nóng)藥施用量最大的國家，單位面積化肥施用量是國際公認安全標準的兩倍多，農(nóng)業(yè)灌溉排水造成的面源污染加劇，水環(huán)境惡化。節(jié)水除了工程和技術(shù)措施外，水價杠桿調(diào)節(jié)是非常有效的途徑。因此，“節(jié)水就是減污”，尤其對水資源相對豐富的貴州而言，對此需有充分認識和高度重視。（責任編輯/晏 青）