對如何為公眾做個好交易的系統回答——《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰與機遇》述評

吳 鋒 ，宋 麗 ，戴祥珍

（1.湘潭大學，湖南 湘潭 411105；2.銅仁學院，貴州 銅仁 554300）

由美國佛蒙特大學政治學系教授菲利普·庫珀寫的《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰與機遇》一書，是一部主題和方法都很獨到的治理理論專著，通過在治理過程中引入契約概念，回答了當今政府治理中的許多新問題。

一、《合同制治理》的主要研究問題與邏輯方法

作者在本書中主要分析了政府的合同外包問題，將重心放在形成的合同管理上，而不是私營化的論爭，關注合同的形成、實施、終止或轉換上，對政府簽訂服務合同的價值和效率進行了深層研究。作者從公共合同的投標、形成、執行和終止以及變更過程分析了公共管理合同的深層次問題，關注影響這些過程的主要因素，作者重在評估公共管理者決定使用合同承包人來提供服務或物品時將會發生什么。并提出兩大觀點：“第一，公共管理合同變得復雜和具有挑戰性的原因，在于公共管理者是在垂直的權威模式和平行的協商模式互相交叉的情況下運作的。垂直模式的權威、資源和影響力來自治理核心的憲政過程。平行模式是在兩個或更多的假設平等的參與者的談判中運作的，平行關系建立在合同概念之上。第二，作者因而提出，從權威治理轉向合同化治理不只是一個技術過程。任何想獲得良好治理的人必須超越在私有化上的論爭，直面合同制治理的具體問題。”[1]在方法上，作者使用了跨政府和跨部門的方法；同時，作者不僅僅強調購買，還在合同得以確立和運作的背景中考慮合同包括的所有方面，特別是服務協議；關注跨權限協議的意義；最后，本書貫穿公法的觀點，必須顧及合同是法令法規確立的法律工具并受憲法的限制。

二、《合同制治理》的具體內容分析

作者在開始提出，為公眾做個好交易，僅僅提倡和投標是不夠的。好的交易不僅僅只是獲得最低報價，好的交易取決于合同從頭到尾整個過程的管理，涉及對經濟、效率、有效性、回應性、責任性和平等因素進行的復雜的平衡，因此，使用這些標準對好的交易進行評估必須預料整個合同關系。公共合同管理者必須把合同過程作為一種主要的公共政策執行工具，同時必須明白，合同只是達到目的的一種手段，而非目的本身。目的是取得公共利益，這是憲政共和國的民主過程決定的。接著作者分析了從權力到合同：協議治理與政策權威治理，對兩種治理模式進行了比較和分析。作者從美國的歷史發展對美國從權力到合同的發展脈絡進行了梳理，重點分析了從權力到合同演進中的政治、經濟和社會背景，分析了通過權力的治理正在走向合同式治理的必然，指出，治理正在越來越多地通過協議，而不是通過直接的法律和政治行動進行。“被建議精簡、放松管制、權力下放、分權、去制度化、重塑、規模適當和再造，建議從命令控制的運作轉向談判驅動的、以激勵為基礎的過程和績效評估的運作。”[1]不管怎樣，趨勢總是日益從使用權威機制走向協商治理，其發展趨勢的共同點是通過政府機構來行使政府權力的行動轉向了通過合同來治理。這是安排社會公共事務的基礎發生的唯一重要的轉變。當然，從權力轉向合同并不意味著政府部門的終結，意味著既能執行各種傳統的治理職能、同時又能強調各種合同協議的復雜組織作為運作模式，因此，必須從傳統的建立在權力等級之上的縱向模式同橫向合同關系模式兩種模式的交叉角度來看待公共合同管理。作者認為，“縱向和橫向模式之間的沖突提供了公共合同管理中的基本沖突。正是在這個連接點上，合同管理者必須平衡經濟、效率、有效性、平等、回應性和責任。”[1]作者提出橫向模式建立的三個主要方面，構成“整合——運作——分離模式”，以及縱向的以權力為基礎的模式對合同管理者的意義。

總之，作者看到了從權力到合同轉變的重要意義和必然性，并且以敏銳的視角看到合同運作時縱向權力的作用，同時重點分析了合同管理的橫向運作模式，正視合同管理中的兩種基本沖突。從權力到合同的治理，越來越強調正式和非正式合同中的談判式運作，這是一種與以權力為基礎的治理大不相同的方式，隨著時代的發展，縱向的、以權力為基礎的模式必須同橫向的、企業取向的、以談判為動力的合同模式一起發揮作用，合同管理在兩種治理模式交叉點上運作。接著，作者重點分析了公共合同在兩種治理模式交叉點上的整合、運作、分離與改革。公共合同的整合階段，涉及合同關系的建立以及受關系主導的規則的制定。整合階段之后，進入合同關系的實際運作階段，是合同管理的重要階段，要求創造性的運用諸如使用績效合同、認真處理訂單變化、在項目團隊中維持有效的工作關系，以及適應變化的環境、經濟、技術和政治之類的策略。合同運作的管理從更大意義上來說是治理，要求進行網絡管理：通過合同服務網絡來治理。最后階段是分手或改變：結束或重建合同關系，公共管理者為了為公眾做個好交易，公共部門將終止或者改變合同而不只是讓合同放任自流。作者指出，在這一階段，必須有一些適當的管理刺激，以保證為公眾做個好交易所需要的創造力和獻身精神可以達到與合同訂立和執行階段相同的水平[1]。同時，必須強調公共合同的責任問題，合同在本質上是一種法律手段，責任的法律機制是非常重要的。總之，合同參與者在用新的方法實踐著公共合同管理，因而，提升合同管理能力是合同制治理在未來必須迎接的挑戰。需要同時從垂直和水平兩個層面進行變革，垂直層面是一種建立在權威之上的從上至下驅動和指導合同執行的模式，水平模式是一種地方政府進入市場由談判驅動的模式。并且作者認為這兩種模式都是合同制治理的應有之義，解決彼此的沖突，對于合同管理具有重要意義。作者認為垂直模型的視角是強化公共合同管理的基礎，并提出在合同過程的平行模式上也可以采取各種措施，改進程序和進行改革。好的合同制治理需要我們對事業的責任心，為公眾做一個符合經濟性、有效性、效率、回應性、責任感和公平性標準的好交易。

三、《合同制治理》簡評與啟示

《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰與機遇》系統全面的論述了合同管理的全過程，從政府合同外包的視角探討公共服務和產品的問題。尤其分析了從權力到合同轉變的必然性和合同形成到管理過程縱向和橫向兩種關系的沖突問題，探討了合同管理能力建設。隨著公共事務的增多，政府的一元化治理面臨困境，必須同企業和非營利組織發展合作和伙伴關系，在公私合作關系中，通常需要協議來確定，于是合同的訂立、實施、終止和轉換就成為需要研究的重要問題，菲利普·庫珀為我們解決了公私伙伴關系訂立合同和管理合同的許多問題。合同制治理是新公共管理運動引發的政府治理方式的重要變革之一，為城市治理帶來了機遇，可以為城市政府提高管理效率，帶來經濟利益和潛在社會收益。

如何真正為公眾做個好交易，這是合同制治理的難題。菲利普·庫珀構建了兩種模式相協同的機制和模式，即“整合——運動——分離模式”，為合同的形成、合作方式選擇、合同設計與談判、合同執行與監管的細節都做了很好的分析，最后提出合同能力建設的垂直模型視角和平行模式改革。這為我國進行合同制治理，公共事務的合同外包同樣提出了很多好的可資借鑒的建議，我國正處在城市化和市場化階段，公共事務越來越多，單靠政府無力解決，我國應積極引入合同制治理公共事務。同時，創造公平的競爭環境，設立獨立的合同執行與監管機構，完善相應法律制度和合同責任制度，加強政府合同制治理能力建設，為我國政府治理體系建設服務[2]。比如菲利普·庫珀在其著作中談到政府管理合同的能力方面時，提出了很多具體的策略，如對公共管理者的教育問題，需要招聘、培訓和留住公共部門中一些高質量的公共管理者，等等[1]，這些建議對于加強我國政府合同管理人才的教育和培養具有重要啟示。菲利普·庫珀在著作中重點對公共部門與其他組織簽訂合同之后的管理做了深入研究，并對合同管理能力建設作了論述[3]，這是公共服務合同外包研究的新進展和新成就，豐富了政府治理理論。政府通過合同形成與社會組織、企業等購買公共服務的關系，通過合同外包，能促進政府職能轉變、降低服務成本和提高服務效率等等，但實踐證明，合同制治理失敗的案例也不少，要努力使政府成為一個精明買家，為公眾做個好交易，就得加強政府合同管理能力建設。

[1][美]菲利普·庫珀.合同制治理——公共管理者面臨的挑戰與機遇[M].上海：復旦大學出版社，2007：1-175.

[2]張麗娜.合同制治理：城市治理面臨的機遇與挑戰[J].行政論壇，2010，(6)：84.

[3]楊安華.西方國家公共服務合同外包研究的進展與趨勢[J].甘肅行政學院學報，2009，(6)：58.