英國全民健康服務體系的監管體制及其啟示

梅麗萍

(北京青年政治學院 北京 100102 )

英國全民健康服務體系的監管體制及其啟示

梅麗萍

(北京青年政治學院 北京 100102 )

英國全民健康服務體系的監管采用國際主流的獨立監管模式，主要由三個獨立機構依據穩定透明的規則對醫療服務的提供者和購買者進行直接監管；監管的主要內容包括準入監管、價格監管、競爭行為監管和質量監管等；監管的結果是促進醫療服務提供者提供經濟的、有效率的和有效的服務，同時維護患者的權益。英國全民健康服務體系的監管體制對中國基本醫療保險監管具有重要的啟示意義。

全民健康服務體系；NHS監管；醫療保險監管

英國作為一個成熟的監管型國家，其全民健康服務體系（national health services，NHS）的監管體制也比較成熟和完善，通過對NHS的監管者、監管內容和監管措施等三個方面的詳細介紹，或可體現公共醫療保險監管的共性和特點，并對完善我國基本醫療保險監管機制提供借鑒。

1 英國全民健康服務體系的監管框架

英國全民健康服務體系的監管模式屬于世界主流的“獨立監管”模式，有學者稱之為“政府內監管”,通常是由獨立于政府部門的組織或機構對政府部門進行監管。[1]NHS目前的監管框架是通過2012年的《健康和社會照顧法》建立的，在此框架下，監管者主要是一些與衛生部一起工作的獨立機構，主要有三個：NHS委托定制委員會（NHS CB）、照護品質委員會（CQC）和督察者（Monitor）。它們依據穩定的、透明的規則對NHS服務的提供者和購買者進行直接監管。如圖1所示。新的監管體系具有四大特點：一是清楚地聚焦于保護和促進病人利益；二是對各類服務提供者應用一個全面的監管體系；三是使現有的監管結構更合理并減少重復；四是在照護品質委員會、監督者和NHS委托定制委員會之間創造合作。健康國務秘書監督整個監管體系并對議會負責，保護患者和納稅人利益，促進全面的有價值的醫療服務遞送。

2 NHS主要監管者及其監管內容和手段

NHS有三個主要的監管者，即NHS CB、CQC和Monitor。

圖1 2012年《健康和社會照顧法》建立的對醫療服務提供者監管的框架

圖2 Monitor作為部門監管者的核心職能

NHS CB是由2012年的《健康和社會照顧法》建立的一個法定的獨立機構，它是一個精干的專家組織，不從事日常的政治干預，而以一種委托定制的方式工作，其主要任務是提高NHS服務遞送效果的同時使NHS免于政治上的微觀管理。其監管內容主要有五個方面：一是對質量改進的委托定制提供國家層面的領導；二是促進和擴展公眾和患者參與和選擇；三是確保全科醫生（GP）聯盟的發展；四是委托定制那些不能被GP聯盟單獨委托定制的服務；五是負責并配置NHS資源。

CQC作為健康和社會照護領域的質量監管者，負責監管所有公共和私人醫療服務提供者的醫療質量。CQC的主要監管手段有兩個：一是許可監管，二是檢查。它和Monitor一起執行一個聯合的許可證，其中，CQC負責管理違背基本安全和質量要求的提供者的許可。首先醫療服務提供者需要在CQC處登記，通過登記確保醫療服務提供者滿足基本的治療和安全標準，當提供者的服務不滿足CQC所設定的基本質量和安全水平時，CQC將對其采取強制行動，包括罰款和暫停服務。因此CQC需要對違反基本安全和質量要求的提供者進行檢查，CQC具有獨立的權力檢查服務提供者并采取行動確保患者安全。檢查通常是在接到對某一服務提供者的服務反饋或投訴的信息時進行，信息來源渠道包括患者、健康護衛、GP聯盟和NHS CB。

Monitor之前是作為NHS基金會信托的獨立監管者，但《健康和社會照顧法》極大地擴展了其監管職能，將它發展成一個獨立的部門監管者，正是這一變化使得NHS的監管體系更獨立也更完整。作為部門監管者，monitor的主要任務是通過促進醫療服務提供者提供經濟的、有效率的和有效的健康服務來保護和促進患者的利益，同時維持和提高醫療質量。它有五個核心職能：一是批準NHS服務的提供者以及與CQC聯合執行一個許可證制度；二是與NHS CB一起合作監管NHS服務的價格；三是促進為患者提供整合的服務；四是保護患者選擇權和處理違背患者利益的反競爭的行為；五是必要時和委托定制理事合作以確保服務的連續性。如圖2所示。Monitor采用“回應型監管”方式，根據不同的環境或情境設定不同的監管方式和水平，決定它所認為的對每一個提供者而言必要和合適的監管。

除了上述三個主要監管者，還有兩個機構也起著一定的監管作用，并且都以保護患者利益為目的。一個是國家臨床卓越研究所（National Institute of Health and Clinical Excellence，NICE），主要負責提供關于藥品和治療成本有效性的建議。另一個是英格蘭健康護衛（HealthWatch England），它是在CQC里面的一個獨立的代表患者和公眾的機構，代表患者向NHS CB、Montior、CQC以及國務秘書提供建議，也為本地的健康護衛以及本地當局提供建議和支持。

3 三點啟示

從上述對NHS監管體制的描述可以看出，NHS的監管首先遵循了監管這種治理模式的一般特點，即由專業的獨立監管機構按照公開、透明、專業、問責的方式實施監管，同時在具體的監管內容和監管手段上，充分考慮到醫療行業的專業性和復雜性，以一種事半功倍的方式達到了監管的目的。這對完善我國基本醫療保險監管體制具有重要的借鑒和啟示意義。

第一，由獨立的機構作為監管者是監管最基本和最普遍的特點，公共醫療保險領域的監管也不應例外。從這個基本特點出發，我國基本醫療保險監管實踐中，將醫療保險經辦機構作為實際的監管者的做法就顯得不太合適，醫保經辦機構的非獨立性將導致醫療保險監管陷入“管辦不分”的行政管理之窠臼，同時又因為經辦機構的身份不明使這種管辦不分的合法性受到質疑。

第二，醫療保險監管要以正確的結果為導向進行符合目的性的監管。醫療行業高度的專業性決定了任何外部監管者都難以控制醫療行為，聰明的監管者應該以結果為導向，借助專業人員自身的力量實現監管的目的。這正是NHS監管策略的核心所在。NHS監管的結果是要促進經濟的、有效率的和有效的醫療保健服務，即促進患者的利益維護和提高質量，這個結果不是通過對醫療服務提供者的行為進行逐個、嚴格地檢查和控制達到的，而是通過促進提供整合服務、監管費用和價格、促進競爭等方式達成的。例如，監管費用和價格的關鍵在于確定合適的支付方式，合適的支付方式是對醫院和醫生最重要的激勵手段。為NHS提供服務的全科醫生之所以會普遍地站在病人的角度維護病人的健康并約束自己的醫療行為，并不是因為他們都是圣人，而是因為有合適的支付方式提供的經濟激勵，使得他們能夠通過利他和自我克制來達到自利的目的。又如，促進醫療服務提供者之間的競爭也是一種重要的激勵手段，競爭的格局自然會對醫療服務提供者產生有效的約束，事實證明不能被競爭力量所約束的有害行為是非常有限的，而且競爭會最終形成一種行業的醫療質量保障和費用標準控制，對監管者而言，這是又一個借力達到監管目的的手段。

第三，醫療保險監管要重視監管醫療質量，而不能僅僅關注醫療欺詐、濫用和浪費。醫療質量是NHS監管的一個重要內容，其三個主要監管者都聚焦于醫療質量并形成了較完善的醫療質量監管機制。NHS也關注醫療欺詐、濫用和浪費（我們稱之為“騙保”行為），并且建立了一整套反欺詐機制，但反欺詐并非是NHS監管的主要內容，這或許是我國基本醫療保險監管和NHS監管的本質區別。醫療欺詐、濫用和浪費是一個世界性的問題，任何公共醫療保險制度都會不同程度地存在這一現象。因此，任何國家的醫療保險監管體制都需要關注醫療欺詐、濫用和浪費，但是，任何一種醫療保險監管體制都不應該將其作為主要的甚至是唯一的監管內容而忽視對醫療質量的監管，因為只有對醫療質量的監管才是醫療保險監管最重要的合法性基礎。

[1]Christopher Hood;Colin Scott;Oliver James;George Jones and Tony Travers.Regulation Inside Government: Waste-Watchers, Quality Police, and Sleaze-Busters .Oxford: Oxford University Press, 1999.

[2]Department of Health. Sector regulation: a short guide to the Health and Social Care Bill. (2012-02-23)[2015-04-08]http://www.dh.gov. uk/en/Publicationsandstatistics/Publications/ PublicationsPolicyAndGuidance/DH_132828

（本欄目責任編輯：許飛瓊）

The Regulation Mechanism in the National Health Services System of British and the Enlightenments

Mei Liping (Social Work Department, Beijing Youth Politics College, Beijing, 100102)

The Regulation system of British National Health Services(NHS) takes the mainstream model of ‘independent regulation’, in which three independent institutions mainly regulate the NHS providers and buyers based on stable and transparent rules. The main contents of regulation include admission, price, competition, quality and so on. The aims of the regulation are to promote economy, ef fi ciency and effectiveness in medical services, and to maintain and improve the medical service quality on behalf of the interests of the patients. They are of practical importance for the regulation of basic health insurance system in China.

national health services, NHS regulation, health insurance regulation

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）9-69-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.9.21

2015-06-13

梅麗萍，博士，北京青年政治學院講師，主要研究方向：社會保障、醫療保險、養老保險。