關于甘肅省高職院校生均撥款制度的思考

王國強

（甘肅交通職業技術學院，甘肅 蘭州 730000）

關于甘肅省高職院校生均撥款制度的思考

王國強

（甘肅交通職業技術學院，甘肅 蘭州 730000）

分析高職院校生均撥款的現狀，闡述甘肅高職院校生均撥款存在的問題，論述建立高職院校生均撥款制度的必要性和可行性，提出制訂甘肅高職院校生均撥款基本標準、健全經費保障機制的基本思路和措施。

高職院校；生均撥款；經費保障

甘肅省高等職業教育起步于1999年，十余年來為國家培養了近20萬各類專門人才，他們成為甘肅省高技能人才的主力軍，為加快甘肅省新型工業化、城鎮化和現代化進程提供了重要的人力資源保障。到2013年，甘肅省共有各類高職院校23所，其中國家示范性高等職業院校5所，省級示范性高等職業院校7所，在校生規模達16.1萬人。為適應經濟社會發展需求，甘肅省應加大公共財政對高職教育的投入力度，建立健全甘肅省高職院校經費投入保障機制，積極推行公辦高職院校生均撥款基本標準，以促進甘肅省高職教育持續健康發展。

1 生均撥款的現狀

目前，我國高等教育財政撥款主要采取兩種模式：“基數加增長”和“綜合定額加專項補助”。上述兩種模式都存在著一些問題，主要體現在：一是高校定位模糊，導致相應的財政支持政策缺乏針對性；二是撥款機制導向單一，不利于辦學質量的提高；三是綜合定額中缺乏有效分類和合理差異，無法體現不同類型、不同層次、不同專業的辦學成本；四是缺少管理績效激勵因素，無法發揮政策導向作用；五是針對專項經費，缺乏長期、穩定的財政投入政策。

全國普通本科院校在2009年開始實行生均撥款制度，此后高等教育進入一個快速發展時期，全國本科院校在校生從2008年的11 042 207人增至2012年的14 270 888人，累計增長29.24%，平均年增長7.31%。近年來，在高中畢業生生源減少的基礎上實現了在校生人數的增加，這都得益于生均撥款制度的實施，而同期普通高職高專在校生從2008年的9 168 042人增加到2012年的9 642 267人，增長僅為5.17%，平均年增長1.29%，其中2011年在校生人數還出現了負增長（見表1），出現這種情況的原因除生源減少外，對普通高職高專院校投入不足，尤其是未全面實行生均撥款制是主要原因。

表1 歷年高等學校在校生統計

1.1 全國情況

據了解，全國絕大部分省、市、自治區已實行了高職高專的生均撥款制度。全國教育經費支出生均撥款為15 072.91元/生·年，其中公共財政預算教育經費生均為8 010.74元/生·年，最高的北京市生均教育經費支出和公共財政預算教育經費支出分別為44 844.16元/生·年、37 372.27元/生·年，最低的山西省生均教育經費支出和公共財政預算教育經費支出分別為10 776.48元/生·年、6 485.04元/生·年。具體見表2。

1.2 西北地區情況

表2 全國高職高專學校生均教育經費支出統計（地方教育）

西北五省區中陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆均實施了高職高專的生均撥款制度，2012年5個省區的高職高專教育經費支出平均為16 927.35元/生·年，其中公共財政預算教育經費平均為10 364.24元/生·年。從數據可以看出，西北5個省區的平均教育經費投入總體高于全國平均水平。具體見表3。

1.3 甘肅省情況

甘肅省的普通本科院校已實行了生均撥款制度，經過數年的努力，在2012年達到了全國平均水平12 000元/生·年，而全省的普通高職高專院校目前只有兩所國家級示范（骨干）院校自2010年開始試點，撥款約3 300元/生·年左右，加上專項撥款，生均撥款也不足4 000元/生·年，遠低于全國高職高專教育經費公共財政預算支出8 010.74元/生·年的水平。

2012年甘肅省普通高職高專生均教育經費支出和公共財政預算教育經費分別為11 537.37元/生·年、5 497.32元/生·年（公共財政預算教育經費占總經費比例為47.65%），均低于全國的15 072.91元/生·年、8 010.74元/生·年，與全國公共財政預算教育經費占總經費的53.15%來看，甘肅省要低5.5個百分點。雖然西北五省區教育經費支出生均16 927.35元和公共財政預算教育經費生均10 364.24元的情況高于全國平均水平，但甘肅省在西北五省區中卻是最低的，其中公共財政預算教育經費僅為西北五省區平均水平的53.04%，相當于一半左右的低水平，甚至低于全國教育經費支出生均水平最低的山西省。

2 甘肅省高職院校制訂生均撥款基本標準、健全經費保障制度的必要性

表3 西北五省區高職高專學校生均教育經費支出統計（地方普通高職高專學校）

（1）推動甘肅省高職教育的可持續發展需要一個長效機制作為保障。近年來，黨和國家不斷加大高職教育投入力度，有針對性地采取相應的推動措施，在很大程度上促進了我國高職教育的發展。甘肅省的高職院校占甘肅省高等院校的一半以上，這也促進了甘肅省高職院校向大眾化的方向發展，目前已經到了新的發展階段。黨的十八大明確提出要加快現代職業教育發展的步伐，因此高職教育具有非常重要的地位，對于加快工業化的進程也具有非常重要的意義，城鎮化以及新農村的建設同樣離不開高職教育，應從源頭上確保高職教育辦學經費來源的穩定性。

（2）從教育經費投入的情況看，目前甘肅省對高職教育經費的投入低于全國平均水平，更低于西北五省區平均水平。學校從公共財政預算中取得的教育經費主要用于支出個人部分的經費，事業收入（學費）在教育經費支出中除用于公用部分經費支出外，還要彌補事業費支出的個人部分經費，從而擠占了學校用于改善辦學條件和教育內涵建設的資金，因此各校為了改善辦學條件，只有靠融資貸款解決。以甘肅省交通職業技術學院為例，為了建設新教學樓、運動場、學生宿舍樓和購買實訓實習設備，已在2011年和2012年分別貸款融資了3 500萬元。據了解，甘肅省各高職高專院校均有不同額度的貸款負債，沉重的債務負擔已經嚴重制約了各校今后的健康發展。

當前，全省高職高專院校的教育經費來源主要有兩個方面：一是財政補助經費，二是學費、住宿費等收入。我省高職高專的學費至今仍執行1999年制訂的標準，雖然還有提升空間，但由于我省人均收入水平比較低，提高收費標準的可能性不大。在這種情況下，要提高生均教育經費水平，只有加大公共財政預算對教育經費的投入力度，而可行的方式就是實行生均撥款制度。

（3）職業教育特有的屬性決定了高職教育需要更高的培養成本。高職教育具有非常強的職業性、實用性，這就需要在實際的教育過程當中投入大量先進的教學設備與實驗儀器，因而生均培養成本一般高于普通教育。

3 甘肅省高職院校制訂生均撥款基本標準、健全經費保障機制的可行性

（1）健全高職教育經費保障機制順應了國家財政體制改革的要求。近年來，隨著省政府以及中央財政的大力支持，甘肅的高職教育進入了快速發展的階段，這在很大程度上使得甘肅高職院校的辦學水平有所提高，尤其是國家示范性高職院校的建設、職業教育培訓基地的建設，使得高職教育逐漸進入了快速發展的階段，也說明了高職院校正在朝著下一個目標邁進。同時也要注意到，經費問題依舊存在。因此，只有制訂生均撥款基本標準，才能夠從源頭上確保高職院校的經費投入。甘肅省制訂高職院校生均撥款基本標準、健全高職經費保障機制是順應國家財政體制改革要求的。

（2）目前的法律法規能夠為提高生均撥款的整體水平、健全經費保障機制提供制度保障。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》第二十條規定：“各級人民政府要建立與辦學規模和培養要求相適應的財政投入制度，地方人民政府要依法制定并落實職業院校生均經費標準或公用經費標準，改善職業院校基本辦學條件。”《甘肅省人民政府關于貫徹落實國務院加快發展現代職業教育決定的實施意見》第十八條規定：“建立與辦學規模和培養要求相適應的財政投入制度，加快制定中、高職業院校生均經費標準或公用經費標準，采取‘生均標準+績效獎勵’的辦法落實。”根據《國家教育事業發展第十二個五年規劃》第四條第九款規定“建立健全教育標準和績效評價制度，完善國家教育標準體系，包括學校生均撥款標準，學校行政、教學、服務行為的標準”，并明確提出到“十二五”末，全國高等教育（含高職高專）經費投入中，生均撥款定額目標要達到12 000元/生·年。

4 甘肅省高職院校制訂生均撥款基本標準、健全經費保障機制的基本思路

生均財政撥款基本標準是指同級財政安排的生均定額經費，包括在職人員經費、商品和服務支出、專項公用支出等學校基本日常運行經費，不含離退休人員、社會保障、學生資助、專項項目支出和基建支出等經費。生均財政撥款水平是指政府收支分類科目“2050305高等職業教育”中，地方財政通過一般預算安排用于支持地方高職教育發展的經費，包括基本支出和項目支出，不含中央財政安排的專項經費，不含學費收入。兩者之間的關系用公式表述為：生均撥款水平=生均撥款基本標準+離退休人員經費+社會保障經費+學生資助經費+項目支出經費+基建支出等經費。

（1）中央財政建立“以獎代補”機制，引導各地提高公辦高職院校生均撥款水平。對實行了高職院校生均撥款基本標準的省份，中央財政將給予一次性獎勵，獎勵額度與各省份生均撥款數掛鉤。甘肅省也可以做出規定，凡在規定的年限出臺公辦高職院校生均撥款基本標準的地市，甘肅財政也相應給予一定的獎勵。對地市級高職院校生均撥款基本標準已達到規定標準的，在生均撥款基本標準沒有下降的情況下，甘肅財政每年給予定額獎勵；對地市級高職院校生均撥款水平未達規定標準的，原則上對各地市提高生均撥款基本標準所需的經費缺口，甘肅財政按照一定比例進行獎補，綜合考慮在校生規模、地市級財力增長情況等因素，具體確定各地市獎補比例。應逐步構建“生均基本撥款+績效考核獎勵”相結合的教育經費投入機制，確保高職教育經費來源穩定可靠。

（2）鑒于甘肅省總體財政收入低于全國平均水平，因此我們建議以下3個方案：①根據甘肅省財政收入情況分階段實行生均撥款制度，首先以現行財政補助經費撥款方式為基礎，按目前全省平均水平5 500元/生·年實行生均撥款，在2～3年內達到全國平均8 000元/生·年的水平，這樣就不會對當前甘肅省財政造成壓力。具體實施計劃為2014年按生均5 500元撥款，2015年按生均7 000元撥款，2016年達到全國生均8 000元的平均水平。②在甘肅省財力允許的前提下，加大甘肅省高職高專教育事業的發展力度，把全省高職高專生均撥款定額與全國平均水平持平，即在2014年實行生均撥款8 000元/生·年的標準，并與全國平均水平的增長基本保持同步。③在保持現行的教育經費撥款制度下，進一步增加學生公用經費撥款額度，另對公用經費部分實行公共財政預算教育經費生均定額撥款2 500元/生·年左右，在“十二五”末過渡到公共財政預算教育經費全部實行生均定額撥款。

5 多重保障，促進高職高專生均撥款制度健康運行

（1）將責任劃分到位，不斷完善工作機制。財政部門需要加大資金投入力度，保障高職高專辦學經費來源穩定。教育部門也需要做好各個部門的協調工作，不斷完善相關政策，對于具體的投入標準也需要落實到位。此外，還需要將實時的監督管理做到位，定期向社會公布相關經費的明細情況。而高職高專院校應該做好預算管理，保證一切經費均使用在合理的地方。財政獎補資金主要用于高職院校內涵建設，不得用于工資福利和基本建設支出。各地要積極引導高職院校轉變辦學理念，加強以專業建設、“雙師型”教師隊伍建設、實訓基地建設、國際化水平提升等為主要內容的內涵建設，努力提高人才培養質量。在生均財政撥款基本標準全面達標的前提下，可以適當加大對優質學校、優質專業的支持力度，發揮示范引領作用。

（2）建立約束機制。在生均撥款制度的制訂上，不能簡單發“人頭費”，必須配套制訂一些約束性、鼓勵性指標，引導學校的自主辦學行為。否則，學校可能會在“生均”導向之下，從自身利益出發，盲目擴大規模，開辦成本低的、容易辦的專業，而社會需要的技能型專業往往成本高、不容易辦，學校也不愿意辦，甚至造成教學投入、教學組織的“縮水”，偏離內涵建設的主線。因此，政府對職業教育公用經費的補助不能簡單按人頭發放，應根據培養成本，按學校類型、專業的不同，分檔次給予補助，引導職業院校提高辦學質量和水平。

（3）加強績效評估，采取針對性的措施，適當進行生均撥款制度改革，將績效考評體系的建立做到深入細致化，對于績效的考評工作也應監管到位。地方財政部門需要本著公平、公正的原則，定期將相關專業人員組織到一起進行績效考評工作，對于評估成績優異的高職院校給予適當獎勵。

（4）正確引導輿論。應該充分利用媒體大力宣傳，確保更多的人了解高職教育，同時加大人才培養力度，明確了解人才培養的意義，讓社會各界都重視高職教育，并定期進行高職院校生均撥款情況總結，對于較好的經驗、方法及時分享。

G526.5

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1671-1246（2015）12-0118-03

2014年度甘肅省高等學校科研項目“現代職業教育質量督導評估指標的研究”（2014A-143）階段性成果；2014年度甘肅省教育科學規劃“十二五”第二批科研項目“基于CDIO工程教育理念的計算機網絡技術專業人才培養方案的研究”的階段性成果