國家環境危險防御義務的二元制度結構

陳海嵩

摘要：環境危險防御義務是國家環境保護義務的主要類型之一，其要求國家公權力采取措施對環境危險因素加以干預和排除。為實現國家環境危險防御義務，在管制行政相對人行為的“外部效力”面向上，應強化立法權對行政權的約束；在約束國家行為的“內部效力”面向上，司法權應對行政權保持必要之謙抑。排除環境危險、維護環境權益是當前中國環境法治的重要任務，需要根據“外部效力/內部效力”的二元制度結構進行有針對性的分析，通過國家公權力的合理配置實現國家環境危險防御義務。

關鍵詞：國家環境危險防御義務國家環境保護義務外部效力內部效力

中圖分類號：DF2文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2015）03-0053-11

在環境問題日益嚴重的現代社會中，國家負有保持環境質量、抵御環境危害與風險的保護義務，其規范依據是憲法上的“環境基本國策”；在內涵上，國家環境保護義務包括三大類型：環境現狀保持義務、環境危險防御義務、環境風險預防義務。①就國家的環境危險防御義務而言，其意味著：針對有非常高的可能造成環境法益損害的各種“危險”因素，國家公權力應及時采取措施加以干預和排除。

從環境法的發展歷史看，在憲法中納入環境保護基本國策之前，各國已分別在大氣、水、噪聲、廢棄物、野生動植物等領域制定了多部單項法律。例如，德國從1960年代到1970年代前期，已經制定了許多環境立法，包括《聯邦污染防治法》、《聯邦自然保育法》、《廢棄物處理法》、《毒性化學物質管理法》等，但其在憲法中納入環境基本國策是在1994年。②可見，從形成“環境國家”的角度觀之，國家所擔負的“危險防御義務”并非簡單地針對環境污染頒布法律進行管制，而是應順應環境基本國策在整體上對國家公權力提出的要求，以排除環境危險為中心，全面調整立法權、行政權和司法權在履行國家環境危險防御義務上的相互關系。

從總體上看，國家的環境危險防御義務主要在兩個方向上展開：對造成環境影響的行政相對人之行為進行管制，這是國家環境危險防御義務的外部效力；對造成環境影響的國家行為進行約束，這是國家環境危險防御義務的內部效力。兩者圍繞國家權力的合理分工而形成各自的制度邏輯，共同構成了實現國家環境危險防御義務的二元制度結構。

一、管制行政相對人行為的制度結構：行政權與立法權的關系

一般而言，國家為有效抵御環境危害，需對造成環境影響的行政相對人之行為予以約束，即進行環境管制。對環境污染的管制絕非單純禁止甚至“零排放”，而是要求將污染物控制在環境容量之內，這就需要建立環境標準制度以作為判斷行政相對人行為合法性的依據，這構成了國家環境危險防御義務在“外部效力”面向上的核心制度，并以此作為國家環境管理與環境執法的基礎。

在內涵上，環境標準是指為了防治環境污染，維護生態平衡，保護人體健康，對環境保護工作中需要統一的各項技術規范和技術要求所做規定的總稱。③從功能上，環境標準是將環境保護在科技上的技術要求加以規范，使環境法上抽象的專業科技規范得以具體確定，減輕許多審查程序之障礙，也能讓人民預測到其依法應為的行為，達到法的安定性。④在制定主體上，由于環境標準涉及專業性事項并需要時常變動，不適宜由立法者加以直接規定，而是由行政機關進行制定并公布，這就使得大量的環境標準并不是以法律的形式，而是以行政內部規定的形式存在。但在實踐中，環境標準是判斷行政相對人行為合法性的主要依據，這就產生了環境標準是否具有約束行政相對人、法院之外部法律效力的問題，進而關系到在實現國家環境危險防御義務的過程中立法權和行政權的相互關系問題。

（一）傳統公法理論中環境標準的定位及其改變

在傳統大陸法系公法理論中，行政機關所頒布的規范性文件被區分為“法規命令”和“行政規則”兩類。法規命令（Rechtsverordnung）是行政機構獲得法律授權后，對多數不特定人就一般事項所作的規定，其具有相同于（狹義）法律的對外直接約束力，也稱為“授權立法”；行政規則（Verwaltungsvorschrift）則是規范行政內部關系的法規，是行政機關基于自身的組織法權限，就行政內部組織、職務分配、作業流程、法令適用、行政裁量等事項進行的規定，不具有約束行政相對人的外部效力，僅有約束下級部門的內部效力。⑤簡言之，法規命令和行政規則最大不同在于是否具備外部效力。在判斷方法上，主要有兩種：（1）根據授權標準判斷。法規命令需要有充分的法律授權根據，授權法律要確定授權的內容、目的和范圍，而行政規則的根據則是上級行政機關的指令權。（2）根據程序標準判斷。法規命令的制定程序較為復雜，而且議會可以在授權法律中保留對法規命令的批準權，而行政規則的制定程序較為簡單、快捷，原則上沒有制定程序的要求；法規命令必須采取書面形式，由行政機關的首長或其代理人簽署并公開發布，而行政規則沒有必須公布的義務。⑥

根據這一理論，環境標準屬于不具外部效力的行政規則。如在日本，環境標準在法律性質上，只是表示行政努力目標的一個指標，并不具有作為直接規定國民具體權利義務的法規的性質。⑦根據日本《環境基本法》第16條的規定，環境標準由政府加以設定，其法律形式并不是政令及其法規的形式，而是根據內閣會議決定，以環境省告示的方式向外公布。如此，環境標準對于行政相對人和法院而言不具有法的約束力，然而，在環境保護法律運行的實踐中，環境標準作為行政機關執法的主要依據，往往會涉及到相對人的權利義務問題。例如，法律規定“個人或者組織的傾廢行為明顯危害環境時，行政機關可予以××行政處罰”。行政機關根據具有“內部約束力”的環境標準認定某個行政相對人的傾廢行為對環境造成明顯危害，并據此作出行政處罰。此時，在行政訴訟中就產生了法院是否受該環境標準約束的問題。⑧此時，通過行政機關的適用，行政規則具有了事實上的外部效果，同其原先設定的法律上效果造成矛盾。⑨為了解決這一問題，“行政規則外部化”成為學者討論的焦點，并形成了兩種理論：間接外部效果說和直接外部效果說。所謂間接外部效果，是指行政規則仍然不對司法構成直接的約束力，但如果行政規則成為行政慣例或對特定公民的保證，且不違反上階位法律規范，那么，法院應當基于平等原則或信賴保護原則，肯定它們的效力。只是，法院的直接依據是平等原則或信賴保護原則。所謂直接外部效果，是指行政機關依據其職權范圍內的“原始立法權”制定的行政規則，具有直接的外部法律效果，對行政法院具有約束力。⑩