“營改增”背景下完善地方稅體系的探討

吳莎

“營改增”是為了優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)各行業(yè)間的稅負(fù)均衡，但改變了原地方稅體系格局，存在著地方稅收入規(guī)模下降、地方稅主體稅種缺位、地方稅收征管難道加大等問題。提出中央地方利益分配格局再調(diào)整、賦予地方政府相應(yīng)稅權(quán)、擇機開征新的稅種、加強國地稅之間溝通協(xié)作等完善地方稅制體系的措施。

1994年實行分稅制財政管理體制改革是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制，分稅即依照事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。自2012年1月1日“營改增”試點工作開展以來，意味著作為地方主體稅種的營業(yè)稅將消亡，后營業(yè)稅時代分稅制如何得以繼續(xù)發(fā)揮作用，地方稅體系如何重構(gòu)完善成為值得探討的重大課題。本文認(rèn)為在“營改增”的背景下，我國應(yīng)完善現(xiàn)有的地方稅制體系，既要考慮中央的宏觀調(diào)控效果，也要考慮地方的差異化發(fā)展需求，充分調(diào)動中央和地方的積極性，促進地方經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

一、“營改增”給地方稅收帶來的主要影響

（一）地方稅收入規(guī)模下降

在地方稅收中，多年來，營業(yè)稅所占的比重一直在30%以上，營業(yè)稅作為地方稅的主體和支柱，一直起著舉足輕重的作用，其收入的穩(wěn)定行、對地方財政收入的重要性，都是其他地方稅種無法達到的。“營改增”后地方稅面臨的主要影響之一就是收入規(guī)模急劇下滑。如此以來，地方稅來源只能靠所得稅、財產(chǎn)稅、行為稅等，而這些稅源的稅收收入規(guī)模相比營業(yè)稅而言，相差甚遠，這些小稅種很難承擔(dān)起營業(yè)稅在地方稅種中承擔(dān)的重任。

（二）地方稅主體稅種缺位

目前稅務(wù)部門中負(fù)責(zé)征收的稅種有16個，其中地方稅中有10個稅種，營業(yè)稅是地方稅收的主要來源，2006年-2012年營業(yè)稅在地方稅收收入中的比重超過30%。在地方稅財政收入中也占據(jù)絕對重要的位置，2006年-2012年營業(yè)稅在地方財政決算總收入中的比重超過25%。因此，地方政府收入非常依賴營業(yè)稅。隨著 “營改增”在全國范圍的推開，必然會動搖營業(yè)稅的主體地位，建筑業(yè)、交通運輸業(yè)和部分服務(wù)業(yè)的稅收將會大量流入增值稅之中，其中較大比重又會被中央分享，致使地方稅收收入減少。為避免稅制改革對地方財政收入造成較大沖擊，目前國家對過度期內(nèi)改革試點地區(qū)實行了一些應(yīng)急措施。從短期看，這些措施有利于改革的順利推行，但從長遠來看，“營改增”稅制改革對地方財政收入影響是深遠的，地方稅主體稅種缺位不利于為地方政府提供穩(wěn)定可靠的財力來源。為此需要完善地方稅體系，重新確定地方稅主體稅種，彌補“營改增”之后地方稅收空缺。

二、完善地方稅體系的路徑選擇

（一）中央地方利益分配格局再調(diào)整

從成熟的市場經(jīng)濟國家所實行的分稅制來看，各級政府事權(quán)的清晰界定是處理好各級政府間財政關(guān)系的開端，也是完善分稅制的基礎(chǔ)。只有對事權(quán)與財權(quán)進行合理劃分，才可以實現(xiàn)事權(quán)、財權(quán)和稅收征管權(quán)的統(tǒng)一。我國目前地方稅體系的不完善導(dǎo)致部分地方政府沒有足夠的財力承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)。在堅持稅權(quán)集中的原則下，應(yīng)給予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。各級政府間事權(quán)的界定越清晰，政府間的財政收支摩擦就會越少，相應(yīng)稅收收入的使用效率也就越高。

（二）賦予地方政府相應(yīng)稅權(quán)

2011年3月發(fā)布的十二五規(guī)劃綱要中提出：逐步健全地方稅體系，賦予地方政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限。如何科學(xué)劃分中央與地方政府的稅權(quán)，稅權(quán)下放尺度引起爭議。本文有以下建議：在分稅制不變的基礎(chǔ)上，繼續(xù)保持中央稅比重大于地方稅比重的總體格局，因為考慮國家宏觀調(diào)控的需要，再在劃分事權(quán)的格調(diào)上重新調(diào)整和劃分稅權(quán)。根據(jù)事權(quán)劃分財權(quán)，財權(quán)確定稅權(quán)。按照事權(quán)確定支出范圍。對于一般地方稅稅種在中央統(tǒng)一立法基礎(chǔ)上，賦予地方政府稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)，地方政府可以對地方稅種實施細則。如：企業(yè)所得稅、地方所得稅、房產(chǎn)稅屬于地方稅收的部分地方政府可以在中央制定的基本法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際情況，確定具體的實施辦法。

（三）擇機開征新的稅種

在構(gòu)建地方稅制模式過程中，為了實現(xiàn)稅種結(jié)構(gòu)的總體優(yōu)化，可以擇機開征新的稅種。首先，可以適時開征遺產(chǎn)贈與稅。調(diào)節(jié)社會公眾的財富分配與占有，防止遺產(chǎn)的不合理轉(zhuǎn)移，增加政府財政收入，積累社會公益事業(yè)資金。其次，擇機開征環(huán)境保護稅。為了防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進地方環(huán)境保護，用稅收手段來實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。再次，開征文化教育稅。將教育費附加改成文化教育稅。以銷售收入、營業(yè)收入和其他收入為計稅依據(jù)，而不是以前的附加形式征收。當(dāng)然，新開征的稅種要考慮科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展、保護環(huán)境以及調(diào)節(jié)收入分配等因素，而不是為了緩解地方政府的財政困境而征收，這樣的方向?qū)τ诘胤蕉愺w系才是科學(xué)而合理的。

（四）加強國地稅之間溝通協(xié)作

“營改增”制度實施前，國稅部門和地稅部門都是自成系統(tǒng)，雙方征管信息系統(tǒng)無法對接，造成零散戶納稅人避開申報地方稅費，使得一些地方性收入征收得不到保證，導(dǎo)致地方稅收減少。因此，國地稅部門要加強溝通協(xié)作，充分利用信息技術(shù)平臺建立有效的信息傳遞機制，定期進行國地稅信息比對交流，實現(xiàn)國地稅聯(lián)網(wǎng)運行、信息共享、提高征管質(zhì)效。

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