關于生態安全法治化的初步思考

周芳

摘 要：生態安全作為全球化時代一種全新的安全觀，同軍事安全、政治安全、經濟安全、社會安全等一樣已經成為國家安全和社會穩定的重要組成部分。區別傳統安全概念，生態安全具有整體性與全球性、自然性與社會性、綜合性與根本性、滯后性與動態性等特點。我國現有的生態安全法律保護重污染防治、輕資源保護，缺乏預見性，立法的手段單一。借鑒俄羅斯等比較完備的生態安全法治化經驗，以及考慮生態安全自身特點，建議從法治理念、立法體系、法律制度、配套制度等方面，對我國生態安全法治化進行設計及重構。

關鍵詞：生態安全；法治化；立法；制度

一、生態安全的概念及特征

生態安全也可稱為環境安全、生態環境安全、綠色安全等，1977年萊斯特·布朗在《重新定義國家安全》的報告中最早將環境問題納入國家安全考慮。2000年我國國務院發布的《全國生態環境保護綱要》也首次提出了“維護國家生態環境安全”的目標。但到目前，關于生態安全概念涵義仍是眾說紛紜。筆者認為，生態安全應該主要指人類生態安全，即自然生態系統對于人類的安全，是人的生活、健康、安樂、基本權利、生活保障來源、必要資源、社會秩序和人類適應環境變化的能力等方面不受危險的狀態。可以說，生態系統健康是生態安全的前提，生態安全是生態系統的健康和完整情況，是人類在生產、生活和健康等方面不受生態破壞與環境污染等影響的保障程度，包括飲用水與食物安全、空氣質量與綠色環境等基本因素。

生態安全概念區別于傳統安全概念，具有許多鮮明的與傳統安全概念不同的特征。

（1）整體性與全球性。傳統安全概念主要是一種區域性概念。現實世界是一個“人—社會—自然”綜合生態系統，這一系統是一種有機整體，“只有一個地球”，人和其它生命共同享用同一個地球，地球上所發生的一切，同所有的人和人以外的所有生命都戚戚相關，表現了生態安全的共同性。事實也表明，生態安全的挑戰是全球性的，沒有任何一個國家可以避開生態危機的挑戰；沒有任何一個國家有能力單獨地解決全球范圍的生態安全挑戰；沒有任何一個國家能夠單邊主義地保護自己的生態安全。生態安全的表現和性質、本質和產生的根源和后果、解決途徑等都具有整體性和全球性的特點，所有生態安全問題的性質都這樣。因此，生態安全已經是全球性事務。（2）自然性和社會性。傳統安全主要是社會性概念。生態安全是自然條件和自然資源狀態的好壞表示，具有自然性與社會性統一的特點。環境污染和生態破壞，表象是一種自然現象，但它的實質是人的問題，具有社會性。自然災害成為安全問題，雖然它起源于自然因素，是自然規律的作用，表現為自然現象，是自然而然的。但是，由于它對人和社會的利益造成損害，需要從社會的角度進行評價，由人的利益來定義；人和社會的活動又對自然災害的預測、預防和控制，以減輕它造成的損失，人和社會具有重要作用，變現了它的社會性，也是自然性與社會性的統一。（3）綜合性和根本性。在國家安全網絡中，其他安全多表現單一性特點，生態安全則具有綜合性和根本性。生態安全是全部生態安全要素——森林、海洋、草原和農田四大生命系統，大氣、水源和能源等礦產資源三大環境系統——安全性的綜合，而不僅是指其單個要素的安全性。同時，生態安全是最深層次的安全，人類和其他生命必須依賴地球上的自然條件和自然資源，這種依賴具有根本性和絕對性。（4）滯后性和動態性。傳統安全大多是立刻和明顯地表現出來的，生態安全則常表現了滯后性和動態性。生態安全問題主要方面是由于人和社會活動引起的，與這種活動產生的經濟價值相比較，它的不良的環境后果會在過了很久才表現出來。問題的滯后性是普遍的，大氣和水源受到污染，土地受到侵蝕，沙漠化、荒漠化和土地退化慢慢地出現，森林慢慢地消失，其嚴重性一時難以發現，環境危害從開始到“崩潰點”出現有一個過程。生態安全問題的形成也是多因素的綜合作用，有的因素是單獨起作用，更多是疊加地起作用，任何層次或區域的生態安全及其程度都會隨著自然生態環境本身的變化而變化，也會隨著人類適應自然環境能力的改變而改變。

二、生態安全的法律保護狀況

（一）我國生態安全的法律保護狀況（限于立法方面）。我國已經頒布的關于生態安全的法律大致有：《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《水污染防治法實施細則》、《水土保護法》、《防沙治沙法》、《森林法》、《氣象法》、《進出境動物檢疫法》、《動物防疫法》等。從現有這些法律看，我國的生態安全立法有著“重污染防治，輕資源保護；重經濟利益，輕環境利益；重眼前利益，輕長遠利益”的特點，具體存在這樣一些缺陷：

（1）生態安全立法缺乏預見性。從1989年的《環境保護法》頒布至今，我國的生態安全立法經歷了一個不斷變化和拓展的過程。但是，在我國生態安全保護工作中起基本法作用的《環境保護法》主要圍繞環境污染防治角度進行，對自然資源的保護則留給了其他單行法規定，給人一種只是污染防治法的不完善印象。（2）生態安全立法的手段單一。生態安全法的涵蓋綜合性要求采用多種手段方法來實現生態保護目標，但目前立法沒有明確規定中央、地方、部門及個人的權利（權力）義務，導致開發者為爭奪資源開發的利益而不顧自然資源持續利用的嚴峻局面，對生態安全造成客觀威脅。從而生態立法應注重生態學、生態科學、生態倫理等多學科、多種方法的運用。從研究成果上來看，我們的研究內容主要集中于對國外或者國際上生態安全理論的介紹，對生態安全的概念、價值、制度體系的研究，對生態安全的某一部分內容——生物安全、環境安全、遺傳資源、物種入侵、國際貿易中的生態安全、西部開發中的生態安全等等，沒有深入的具體制度研究，尤其是能夠對現行法律的解釋、修改與完善直接發揮指導作用的研究成果基本上沒有。客觀而言，生態安全作為生態保護領域的一個新課題，對其進行的各種研究都是有價值的，研究成果的意義都不容否定。但從另一個角度觀察，目前這種僅僅滿足于從理論到理論、遠離中國實際與司法實踐現實的研究也是令人憂慮的，中國這些年來環境立法的理想化與執法環境、執法效果之間的距離，已經對理論研究的某些傾向敲響了警鐘。

（二）可以借鑒的國外生態安全法律保護狀態（限于俄羅

斯）。（1）俄羅斯關于“生態安全”理論研究的現狀。俄羅斯對生態安全理論研究的貢獻主要體現在三個方面：①確立了生態安全法調整的對象及其在生態領域和生態法中的地位問題；②確立了生態安全法律保障的制度和方法；③確立了對生態安全保障進行法律調整的立法方法。在俄羅斯有關學者起草的《俄羅斯生態立法發展構想》中指出，現有的有關生態安全的立法“不符合立法技術要求，過于抽象，多半是宣言式的，與俄羅斯聯邦憲法以及其他領域的相關法律文件不一致”，“國內缺少生態安全法律實施的有效機制”，并提出了生態安全法律關系應作為法律關系調整的優先方面加以考量。為此，學者們提出了關于創建俄羅斯生態法的特別法體系以及實現俄羅斯其他法律部門的“生態化”將是保障生態安全的主要任務和終極目標。有關“生態安全”法律調整的立法方法方面，有關學者提出應該制定并通過新的俄羅斯聯邦國家生態安全學說，認為“以先前已經通過的有關生態安全的法律規范為基礎，然后再由各聯邦主體制定各自的生態安全的法律規范作為補充的做法將會對生態安全造成損害”，應該制定實用于全國的、直接生效的聯邦生態安全法，可在一些領域中給各聯邦主體留有一定的余地。（2）俄羅斯生態安全立法體系的構建。俄羅斯生態立法概括起來有四部分構成，即：憲政意義上的立法、經濟意義上的立法、社會意義上的立法和國際意義上的立法。為了保障生態安全立法能夠在聯邦國家權力機關、聯邦主體國家權力機關以及地方自治權力機關之間的相互協調，俄羅斯制定了《關于生態安全法律信息實用的分類方法》，作為推薦性的實用標準在立法實踐中加以采用。憲政意義上的生態安全立法首先體現為生態安全保障被俄羅斯聯邦憲法確定為聯邦國家權力機關及聯邦主體國家權力機關的憲法權利。經濟意義上的俄羅斯生態立法主要表現在社會經濟關系的調整中，對生態安全機制的廣泛采用，通常通過以下三種方式進行：在立法的層面上將生態安全的保障確定為經濟立法的基本原則；將生態安全保障視為環境保護活動和環境利用行為的具體要求；在經濟立法中確定了生態安全保護的客體、技術參數以及獨立的追訴程序。社會意義上的俄羅斯生態安全立法體現在企業和員工社會生態責任的明確。國際意義上的生態安全立法可以理解為在全球化的背景下，全球性生態災難和技術災難對各國生態安全威脅的不斷增加，促使各國必須面對全人類面臨的共性問題，俄羅斯生態安全的國際立法在更廣泛意義上的開展是在獨聯體國家之間進行的。

三、生態安全法治化的初步設想

（一）關于生態安全法治理念的問題。從發展趨勢來看，生態安全立法必須從法的“規范主義”占主導地位向“自然權利至上”傳承與轉換；從“利用刑事懲罰手段與生態犯罪作斗爭”向“預防生態犯罪”這一首要的國家政治任務的法治理念轉型。這樣，我國的生態安全立法必須加大對可持續發展、代際公平、生態安全等問題的關注力度。理想和實際中，都應該將環境保護和自然資源再生利用作為生態安全保障的目標和基礎，將環境保護、自然資源的合理使用、再生和質量提高納入生態安全范疇，以此促進將自然資源利用制度體系看作是保障生態安全的手段。

（二）關于生態安全立法體系的設想。完善的生態立法體系可以包括環境污染防治、自然資源合理利用和保護、生態環境保護、環境管理四個方面的立法。相對而言，環境污染防治、自然資源合理利用和保護兩方面的法律規則較為全面，而生態環境保護、環境管理兩方面的立法需要引起重視，并盡快用生態安全的觀念指導自然資源的相關立法。

（三）關于生態安全法律制度的設想。建立一個完整的生態安全法律制度，至少必須首先在憲政意義上明確立法保障，建議通過憲法修正案形式，在我國憲法中明文規定“公民生態權”。建議在生態安全保障基本法《環境保護法》中，對公民及生態保護的民間組織進行公共參與的權利及義務作出詳盡規定，以此推動公眾參與生態安全保護的實踐。建議主動參與國際環境事務，積極開展國際生態安全的國際合作，通過參加多邊協定等形式的國際法律規范，健全國際意義上的生態安全法律制度。

（四）關于相關配套制度的設想。必須通過相關配套制度的建立健全，來實現對生態安全的保障。一是建立相應調節制度，規定生態審計、生態保險、生態認證、生態許可、生態稅征收、生態警察制等經濟的和行政的調節制度，進行一定的制度整合與創新。二是開展對經濟決策的生態影響評價，從經濟決策與國家經濟安全和生態安全的關系進行考慮。三是通過政府和市場對生態效益受損害的地區給予補償，例如對林地的生態效益的補償；江河上游地區環境保護與下游地區資源開發或減災受益地區之間的生態補償。四是進行生態安全教育，在生態安全基本法中明確生態教育的基本任務和形式，確立以普及生態知識和增強生態保護意識為目標、多層次的生態教育體系。

參考文獻：

[1] 呂忠梅，《環境法學》，法律出版社，2004年版。

[2] 周坷，《生態環境法論》，法律出版社，2001年版。