基于公眾需求的政府信息公開目錄分類體系改進初探

劉嘉敏

摘 要：我國政府信息公開目錄分類體系由于發(fā)展時間短、未制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、人才缺乏等因素，仍存在一系列問題。本文初步調(diào)查了公民對政府信息的需求情況，結(jié)合我國現(xiàn)狀，基于服務(wù)對象視角對我國政府信息公開目錄分類體系提出改進建議，并提出以職業(yè)作為基本分類標(biāo)準(zhǔn)對我國政府信息公開一級目錄形式重新劃分。

關(guān)鍵詞：公眾需求；政府信息公開目錄；信息分類體系；改進建議

2007年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，標(biāo)志著我國正式步入政府信息公開時代。政府信息公開目錄是指根據(jù)我國《政府信息公開條例》的要求，依法將對社會主動公開的政府信息按一定編排體系編制而成的信息條目的匯總[1]，它指導(dǎo)公眾更加快捷地獲取政府信息。我國政府信息公開目錄類目劃分主要使用主題分類、機構(gòu)分類、體裁分類及服務(wù)對象分類四種方法。基于公眾需求的政府信息公開目錄分類體系存在一定問題，由此必須對政府信息公開目錄分類體系進行改進。

一、對我國公眾政府信息需求情況的調(diào)查分析

（一）公眾對政府信息的關(guān)注情況。調(diào)研主要為了解公眾獲取政府信息的情況、不同人群對政府信息的關(guān)注度及關(guān)注點、個人與團體對政府信息關(guān)注點的差異三個問題。過程中使用問卷調(diào)查法對政府信息的服務(wù)對象即公眾進行抽樣調(diào)查，同時采用訪談法選擇較為典型的組織群體進行重點調(diào)查。

問卷涉及被調(diào)查者的基本信息（性別、年齡、職業(yè)）、對政府信息的關(guān)注頻率、獲取政府信息的主要途徑、主要關(guān)注的信息內(nèi)容和類別。其中，將年齡劃分為“17及以下”、“18-29”、“30-40”、“41-55”、“56及以上”五個年齡段；職業(yè)參考《中華人民共和國職業(yè)分類大典》劃分為九個大類，包括“國家機關(guān)、黨群組織、企業(yè)、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人”、“專業(yè)技術(shù)人員”、“辦事人員和有關(guān)人員”、“商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員”、“農(nóng)、林、牧、漁、水利業(yè)生產(chǎn)人員”、“生產(chǎn)、運輸設(shè)備操作人員及有關(guān)人員”、“軍人”、“學(xué)生”和“其他”；政府信息歸為“交通出行”、“家庭生活”、“社會保障”、“經(jīng)濟活動”、“公共安全”、“生活服務(wù)”、“教育就業(yè)”、“文體”八個類別，每個類別下提供若干相關(guān)信息項供被調(diào)查者選擇，如“交通出行”所含信息項為“出入境”、“旅游”、“氣象”、“公共交通”、“車輛駕駛”。

將問卷統(tǒng)一收集統(tǒng)計后，又從性別、年齡和職業(yè)這三個維度著手，分別與關(guān)注頻率、獲取渠道、被調(diào)查者各類政府信息需求取向進行交叉分析，計算出各題中選擇各選項的公民占其所屬性別、年齡、職業(yè)的百分比，并選擇能很好表示變量離散程度的方差值作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，分別計算其方差，結(jié)果如表1所示。

表1中職業(yè)列方差均值最高，且在多數(shù)情況下都高于性別與年齡的方差，是影響公眾政府信息取向的最重要因素。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，男性對政府信息的關(guān)注程度略高于女性，“至少每周了解一次”的概率分別為81%和75%。年齡方面，30-55歲人群對政府信息關(guān)注最頻繁，85%被調(diào)查者至少每周獲取一次政府信息；未成年人對其關(guān)注度最低；相較于年輕人，年長者偏向選擇傳統(tǒng)媒體獲得資訊；17歲以下及56歲以上人群政府信息的取向往往與其他年齡段差異較大。

訪談對象涉及政府機構(gòu)、教育機構(gòu)、商業(yè)機構(gòu)、公益團體，主要為了獲知社會中各組織對于政府信息的關(guān)注點。政府機關(guān)對于政府信息的關(guān)注主要在國家出臺的惠民政策上，體現(xiàn)其“為人民服務(wù)”的本質(zhì)；而教育機構(gòu)、商業(yè)機構(gòu)、公益團體認(rèn)為政府信息對其發(fā)展及戰(zhàn)略制定有著重要的指導(dǎo)作用，偏向了解自身所涉領(lǐng)域的相關(guān)信息。

（二）對公民政府信息需求取向的分析。（1）職業(yè)不同對信息需求取向造成的影響較大。人對信息的需求也符合馬斯洛需求層次理論，首先要滿足與自己生存有關(guān)需求，達(dá)到穩(wěn)定生存的狀態(tài)后才會追求更高層需要，即去關(guān)注其他信息。因此工作薪資多少、社會地位高低會影響公民對政府信息的關(guān)注重點。不同職業(yè)的公民在工作中經(jīng)常關(guān)注的信息、技能知識、政策等具有定向化特點，大部分民眾在長時間接觸后便逐漸會形成具有職業(yè)特色的信息需求。如公職人員對各類政府信息都抱持不低的關(guān)注度，并且其60%的被調(diào)查者每天都會關(guān)注政府信息，其他職業(yè)皆未達(dá)半數(shù)；而農(nóng)民、工人等基本只關(guān)注與切身利益相關(guān)的信息，在“交通出行”中他們對“出入境”的關(guān)注率遠(yuǎn)低于其他職業(yè)，僅為5%左右，但在“生活服務(wù)”中對“水電氣”的關(guān)注率卻高達(dá)58.5%。信息化時代，公民可用的信息來源很多，但真正可靠的信息來源卻太少。[2]政府需要全面考慮不同職業(yè)的公民對政府信息的需求取向，提高信息公開的寬度與廣度，成為公民信賴的信息來源。（2）對特殊群體要特別關(guān)注。調(diào)查中，未成年人和老年人此類較為特殊的人群，其信息取向較之其他年齡段人群尤其不同，如對“住房”，其他年齡段對其抱持50%以上的關(guān)注率，“17歲以下”人群僅為17%；而“56歲以上”人群對“納稅”的關(guān)注率只有14%，為所有年齡段中最低，相差較大。還有一些特殊群體也應(yīng)受到特別關(guān)注：如外籍人員，他們對信息有需求，政府也對他們有特殊的政策或限制；殘障人士，國家對他們有特殊的保障政策；烈士遺屬、現(xiàn)役軍人等作為國家撫恤、優(yōu)待工作特定的保障對象，他們希望、應(yīng)該得知的信息也與常人有所不同；部分宗教信仰者、國家交界地區(qū)居民，因為文化、經(jīng)濟、政治上的差異容易被主流忽視、排斥，但作為公民他們也享有政府信息知情權(quán)。政府關(guān)注特殊人群，不僅確保信息傳出的完整性、服務(wù)對象接受信息的全面和合理，還有助于維護社會穩(wěn)定、保證全社會的和諧穩(wěn)定。（3）組織群體對政府信息的關(guān)注點與個人存在差異。組織群體對政府信息關(guān)注點的存在特殊化，它對政府信息或其他類型信息的需求實際上來源于內(nèi)部需求，而個人與組織在數(shù)量、性質(zhì)方面有明顯區(qū)別，相應(yīng)產(chǎn)生的信息需求在數(shù)量、性質(zhì)上也會有出入，進一步導(dǎo)致關(guān)注點的差異。組織是人們?yōu)閷崿F(xiàn)一定的目標(biāo)，互相協(xié)作結(jié)合而成的集體或團體，組織對政府信息的關(guān)注點和個人對政府信息關(guān)注點的差異由此引出。組織既然是以實現(xiàn)一定目標(biāo)為目的而存在，在關(guān)注政府信息時并不會單純地考慮某個人的需求，而是整合成員的需求并上升到與具體目標(biāo)相關(guān)的高度，以此為出發(fā)點去關(guān)注政府的信息。也就是說，個人對政府信息的關(guān)注面只是與自身相關(guān)的狹窄面，而組織關(guān)注面更深遠(yuǎn)、廣大。以政府的社會保障信息為例，個人關(guān)注與自身相關(guān)的保障信息，而組織會關(guān)注作為組織成員身份的個體可以獲得的醫(yī)療、保險等方面的保障。

二、我國政府信息公開目錄分類體系存在的問題及原因分析

（一）我國政府信息公開目錄分類體系存在的問題。（1）類目設(shè)置缺乏統(tǒng)一規(guī)范。在瀏覽國內(nèi)各級行政地區(qū)政務(wù)網(wǎng)站的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)各網(wǎng)站的類目設(shè)置并不統(tǒng)一、表現(xiàn)方式各不相同，同時欠缺規(guī)范化的技術(shù)處理。類目設(shè)置的巨大差異使政府資源共享成為難題，影響各行政區(qū)之間信息交流的效率，降低政府辦公速度；此外，未經(jīng)統(tǒng)一的分類方式也為民眾查詢信息、利用資源帶來不便。（2）分類方法缺乏科學(xué)性。我國政府信息目錄分類缺乏科學(xué)性主要體現(xiàn)在以下幾點：1）各分類法發(fā)展不均衡，分類方式單一。提供多維度的查詢途徑是信息目錄科學(xué)性的體現(xiàn)，但目前我國政府信息公開分類目錄體系僅以主題分類法使用最為普遍、類目最為完善。截至2013年，我國50個政府部委級門戶網(wǎng)站中45個采用了主題分類法，其中18個只選擇了按主題進行分類，采用機構(gòu)、體裁分類法的分別為29個、16個，只有國家衛(wèi)生計生委網(wǎng)站建立了服務(wù)對象分類。雖然我國政府現(xiàn)加強了對其他分類法的重視，但發(fā)展不均衡問題依舊存在。2）類目體系劃分較粗略，還需深入細(xì)化。我國政府信息公開向下展開不夠深入，在《政府信息資源目錄體系》提出的基本主題分類表中，只劃分到二級類目。分類粗略導(dǎo)致目錄下設(shè)類別的信息覆蓋面過大，欠缺針對性，降低信息獲取效率，而一個完備、科學(xué)的目錄體系應(yīng)有足夠細(xì)致的多級類目，如政府信息公開工作開展較好的美國，其政務(wù)信息資源目錄目前已有三個分類層級，詳細(xì)地將政務(wù)信息資源全面覆蓋。3）部分類目設(shè)置欠合理，未經(jīng)仔細(xì)考慮。目錄劃分缺乏合理性主要表現(xiàn)類目意義模糊和類目覆蓋范圍交叉。如廣州市設(shè)置“人才”作為其服務(wù)對象的一個分類，但是政府對于“人才”并沒有鮮明界定，無法確定其內(nèi)涵，也與同級的“高校畢業(yè)生”一項在覆蓋范圍上有所交叉。類目的不合理劃分給用戶獲取信息帶來不便，而不友好的查詢體驗會在一定程度上影響政府形象。

（二）我國政府信息公開目錄分類體系存在問題的原因。

（1）我國政府信息公開起步晚。時間是造成上述問題的主要因素之一。我國政府信息公開工作相對于國外許多國家起步較晚，正處于發(fā)展時期。早在18世紀(jì)60年代西方發(fā)達(dá)國家就開始了政府信息公開領(lǐng)域的研究，1966年美國便制定了《信息自由法案》，在其影響下英、德、日、韓等過也相繼步入政府信息公開時代。而我國到1998年才將政府信息公開作為研究機構(gòu)課題在國內(nèi)立項，其間差距可見一斑。（2）各級政府各自制定目錄標(biāo)準(zhǔn)。我國領(lǐng)土面積較大，人口眾多，各地實際情況差異較大，為了保證建立一個相對于地方而言較為穩(wěn)定的目錄分類體系，政府往往會在類目設(shè)置時融入本地實情，造成類目劃分及命名出現(xiàn)差異。如北京市政府門戶網(wǎng)站按主題將信息主要劃分為旅游住宿、社區(qū)家庭、醫(yī)療健康、餐飲消費等10類；而上海市則為社保服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、交通服務(wù)、招商引資等13類。此做法雖然為地方政務(wù)管理帶來一定便利，但不利于全國政府信息資源連通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。（3）相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域人才匱乏。我國政府信息公開目錄分類在制定過程中與專業(yè)知識結(jié)合稍欠緊密，而專業(yè)人才方面的缺失使得其研究難以深入，造成最后問題不斷、難以得到及時解決的局面。在制定分類的過程中，往往需要運用檔案學(xué)、圖書館學(xué)、情報學(xué)相關(guān)知識，但國內(nèi)教育對此類缺少重視，發(fā)展緩慢。由于前景不受看好，許多高材生選擇轉(zhuǎn)行，同時部分從事相關(guān)行業(yè)的人員卻又無專業(yè)背景，導(dǎo)致了本行業(yè)專業(yè)人員的缺乏，加上受國外檔案學(xué)、圖書館等領(lǐng)域先進研究吸引，我國此方面的專業(yè)人才流失嚴(yán)重。（4）與民眾的實際需求未真正契合。我國政府信息公開工作已開展多年，但是從政府信息公開制度的設(shè)計理念來看，我國的政府信息公開只是被視為一種政府辦事制度，目前也對此也以宣傳為主，未完全落到實處。我國目前信息公開程度不高，長期以來中國政府部門掌握社會信息資源的80%， 3000多個數(shù)據(jù)庫， 但大部分還是“死庫”；筆者對多個行政區(qū)的政務(wù)網(wǎng)站進行瀏覽，發(fā)現(xiàn)他們提供的部分類目只是空有其名，并無內(nèi)容。我國政府并沒有真正做到滿足人民群眾對政府信息資源的需要，未將目錄分類與民眾實際需求相契合，導(dǎo)致他們無法及時獲取政府信息。

三、對我國政府信息公開目錄分類體系改進的建議

（一）制定統(tǒng)一的政府信息分類標(biāo)準(zhǔn)。信息分類是政府信息公開目錄體系的基礎(chǔ)及核心。統(tǒng)一的政府信息分欄體系可以實現(xiàn)目錄分類規(guī)范、編碼統(tǒng)一、分級管理、信息共享、歸檔便捷、方便使用、節(jié)約投資，易于檢測各級政府信息資源的作用，才可能從根本上保證未來建成全國統(tǒng)一規(guī)范的政府信息公開目錄體系，否則，又將形成一系列新的信息孤島。我國地廣人多的國情勢必會給政府信息分類標(biāo)準(zhǔn)的制定帶來困難，筆者認(rèn)為可以在保證一、二級類目確定的前提下，各級政府照各地實情對下級類目進行適當(dāng)?shù)奶砑踊騽h改。對于政府信息公開目錄分類體系的建設(shè)，必須要有整體觀，不能割裂，其存在并遵循特定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，以達(dá)到“物理分散，邏輯統(tǒng)一”。

（二）加強與圖書館、檔案館的合作，融合相關(guān)專業(yè)知識。作為從事信息資源組織與管理的專業(yè)機構(gòu)，圖書館在參與政府信息公開目錄建設(shè)工作方面具有得天獨厚的優(yōu)勢： 擅長信息資源的采集、加工和整合；熟悉信息標(biāo)引和編目工作；具有完善的信息分類體系和豐富的目錄分類經(jīng)驗；擁有成熟的信息發(fā)布平臺和有力的技術(shù)支持；擁有專業(yè)的高質(zhì)信息服務(wù)人員，可以提供優(yōu)質(zhì)高效的專業(yè)支持和服務(wù)。因此，在以服務(wù)對象為主體進行政府信息資源分類時，可以參考圖書、檔案管理領(lǐng)域中成熟的分類思想，如《杜威十進制分類法》、《中國圖書館分類法》，提高對政府信息的有效組織和管理；也可在圖書館、檔案館提供政府信息查詢?nèi)肟冢屍涑蔀檎畔⒐_的發(fā)布場所，增加訪問路徑，幫助用戶快速查詢到有效的政務(wù)信息。

（三）推進服務(wù)對象為主體的政府信息公開目錄分類方法。筆者認(rèn)為，只有以服務(wù)對象為主體的分類方法才能最大程度地與公民需求契合。與其他分類法不同，它是根據(jù)受眾的需求量體裁衣而來，公民只需找準(zhǔn)自己的定位就能獲取想要的信息，不僅使政府信息資源得到更高效合理地利用，而且公民獲得良好的查詢體驗后將對政府工作產(chǎn)生進一步的信任，從而增強政府公信力，減小政府在群眾間推行政策、開展工作的阻力。

通過對我國公民政府信息需求情況進行調(diào)查，筆者認(rèn)為以職業(yè)作為基本分類標(biāo)準(zhǔn)再進行補充擴展，是較為適合我國國情的基于服務(wù)對象主體的分類方法；同時，考慮到我國政府信息公開現(xiàn)狀及信息種類、分布情況，建議可以將一級目錄定為如下形式：（1）國家機關(guān)、黨群組織、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人及工作人員；（2）企業(yè)負(fù)責(zé)人及工作人員，商業(yè)人員；（3）農(nóng)、林、牧、漁、水利業(yè)生產(chǎn)人員；（4）其他職業(yè)；（5）特殊人群；（6）外籍人員；（7）社會組織。其中，其他職業(yè)包含學(xué)生、無業(yè)者、退休人員等；特殊人群包含弱勢群體（含未成年人、老人、殘疾人及低保戶等）、優(yōu)撫對象（含現(xiàn)役軍人及其家屬、退役軍人及其家屬、烈士遺屬等）和邊緣人群；社會組織包含盈利組織（如：企業(yè)）及非盈利組織（如：公益團體）。此外，將信息資源按照受眾的不同分割時，還可考慮與主題分類法結(jié)合，在下級類目中提供相應(yīng)的主題信息。

切實推進以服務(wù)對象為主體的政府信息公開目錄分類方法，是推動政府信息公開發(fā)展的一種有效措施；使用服務(wù)對象分類法對政府信息資源進行分類，是對新時代國家政府機關(guān)落實“以民為本”宗旨最合理的手段。今后，我國政府信息公開勢必要逐漸走向服務(wù)為主、宣傳為輔的道路，發(fā)展以服務(wù)對象為主體的政府信息公開目錄分類標(biāo)準(zhǔn)會是大勢所趨，同時也將成為改革我國政府信息公開分類目錄體系的里程碑式之舉。

（四）學(xué)習(xí)借鑒國外先進經(jīng)驗。我國政府信息公開目錄分類存在許多不足，與其發(fā)展時間短密切相關(guān)。雖然缺乏相關(guān)經(jīng)驗，但是在該領(lǐng)域有先行者可以供我們?nèi)￠L補短。如英美等發(fā)達(dá)國家，較早就開始了對政府信息公開的研究，有不少可學(xué)習(xí)之處，比如分類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、使用多個維度進行分類、重視公民的知情權(quán)等。但對于國外政府信息公開方面經(jīng)驗，也必須堅持“取其精華，去其糟粕”，因地制宜，設(shè)計出符合我國國情、科學(xué)、完善的目錄分類體系。人才短缺與專業(yè)知識匱乏問題也可以通過加強與國外交流解決。國內(nèi)各高校可以學(xué)習(xí)國外人才培養(yǎng)模式，提高人才質(zhì)量，推動政府信息公開領(lǐng)域研究進步，也阻止人才外流現(xiàn)象加劇；我國還可以邀請國外專家參與相關(guān)問題討論。

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