CAS理論下食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制研究

王洪婧，張建華，胡 勇

（濰坊醫(yī)學(xué)院，山東 濰坊 261053）

CAS理論下食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制研究

王洪婧，張建華，胡 勇

（濰坊醫(yī)學(xué)院，山東 濰坊 261053）

通過對行政監(jiān)管體制機制的辯證分析，將復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論（CAS理論）引入食品安全領(lǐng)域，并在其指導(dǎo)下積極構(gòu)建食品安全領(lǐng)域的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)-機制模型，以期在充分利用有限公共行政資源的基礎(chǔ)上，為我國政府在食品安全方面的國家治理和相關(guān)工作思路提供理論思考與支撐。

食品安全；行政監(jiān)管；復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論

廣義層面的食品安全監(jiān)管涉及政府的行政監(jiān)管、第三方組織監(jiān)管和社會監(jiān)管等內(nèi)容，在此，筆者重點探討食品安全行政監(jiān)管方面的內(nèi)容，將CAS理論引入食品安全領(lǐng)域為我國食品安全的治理工作提供理論思考與支撐。

1 國內(nèi)食品安全行政監(jiān)管現(xiàn)狀

簡單來講，行政監(jiān)管是政府對其轄區(qū)內(nèi)某些事物的管理和控制。政府監(jiān)管的目的不是壟斷或取代市場，而是為了矯正市場失靈，服務(wù)于市場。世界各國的經(jīng)濟發(fā)展史表明，行政監(jiān)管是同市場化相伴隨的，是國家實現(xiàn)公共行政職能，服務(wù)社會的重要手段和依托[1]。

1.1 國內(nèi)食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀不容樂觀

食品安全是一國之本，其領(lǐng)域的健康有序發(fā)展依賴于政府行之有效的行政監(jiān)管。但多年來，我國食品安全監(jiān)管涉及農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢等多個部門，“多頭分段監(jiān)管”的碎片化監(jiān)管體制，造成體制不順、協(xié)調(diào)不力、職責(zé)交叉和監(jiān)管空白并存等問題。從建國初至今，政府為了加強食品安全監(jiān)管多次進行體制改革，但收效不大。尤其近些年，老百姓“談食色變”，食品安全事件頻發(fā)，如蘇丹紅、染色饅頭、三聚氰胺等事件一次次敲響國民的食品安全警鐘。

為何頻繁的體制改革未能有效的遏制食品安全事件的頻發(fā)呢？究其原因主要是我國監(jiān)管體制自身所固有的缺陷導(dǎo)致。任何一個管理體制都不可能百分之百完美，其或多或少都會受到當(dāng)時當(dāng)?shù)氐纳鐣⒔?jīng)濟、政治等眾多因素的影響[2]，我國的食品安全監(jiān)管體制也不例外。因此，如何在復(fù)雜的國家管理格局中，揚長避短，充分發(fā)揮監(jiān)管體制這一有形資源的長處，并積極尋求富有彈性的協(xié)調(diào)機制這一無形資源來彌補體制的缺陷也就顯得尤為重要。

1.2 “大部制”改革后食品安全監(jiān)管新體制的形成

2013年，國務(wù)院進行第七次機構(gòu)改革，意在解決部門間職權(quán)分化、行政管轄權(quán)與公共服務(wù)之間邊界模糊，政策和管理“碎片化”等[3]行政能力“軟化”和功能失調(diào)問題。在食品安全領(lǐng)域，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局（CFDA）,優(yōu)化整合行政資源，改變分段監(jiān)管的體制。保留國務(wù)院食品安全委員會，以便CFDA借助這一委員會建立跨部門協(xié)調(diào)機制，及時有效的解決本領(lǐng)域重大問題[3]。至此，食品安全領(lǐng)域呈現(xiàn)了嶄新的監(jiān)管體制。那么，此次體制改革所實現(xiàn)的機構(gòu)整合是否能夠有效遏制重大食品安全事件的頻發(fā)呢？這仍然引人深思。

2 行政監(jiān)管體制機制的辯證分析

食品安全關(guān)系國計民生,是現(xiàn)代公共行政的重要內(nèi)容之一。因此，食品安全行政監(jiān)管是現(xiàn)代公共行政理論在食品領(lǐng)域的運用和實踐，其行政監(jiān)管體制則是行政監(jiān)管職能有效發(fā)揮的物質(zhì)載體。這里的體制泛指國家機關(guān)、企事業(yè)單位等的組織制度，具體指食品安全行政監(jiān)管部門的組織構(gòu)建和制度設(shè)計。

現(xiàn)階段，與體制密切相關(guān)的另一內(nèi)容是“機制”。機制原指機器的構(gòu)造和工作原理，后來也廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)與管理等社會領(lǐng)域，泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。“體制”強調(diào)有關(guān)組織形式和制度，限于上下之間的層級關(guān)系或橫向平級之間的國家機關(guān)、企事業(yè)單位；而“機制”重在強調(diào)事物內(nèi)部各部分間的機理即相互關(guān)系。雖然二者的使用范圍不盡相同，但卻是相互關(guān)聯(lián)、不可或缺的。機制的建立需以體制為載體，而體制的有效運轉(zhuǎn)則需要機制的良性協(xié)調(diào)和潤滑。因此，在食品安全領(lǐng)域建立適當(dāng)?shù)男姓O(jiān)管體制和制度，有利于形成相應(yīng)的監(jiān)管機制；而監(jiān)管機制的有效建立，又可以使不同層次、不同側(cè)面的行政監(jiān)管體制互相呼應(yīng)、相互補充，從而整合起來形成合力，更為有效地發(fā)揮政府在食品安全領(lǐng)域的行政監(jiān)管效能。

3 食品安全領(lǐng)域CAS理論的引入

3.1 CAS理論的基本思想

CAS理論是復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)（Complex Adaptive Systems）的簡稱，是現(xiàn)代系統(tǒng)科學(xué)一個新的研究方向，其開辟了現(xiàn)代系統(tǒng)科學(xué)的新視野。較完整的CAS理論于1994年由霍蘭德教授提出，其基本思想可概述為：把系統(tǒng)或組織中的成員稱為具有適應(yīng)性的主體（Adaptive Agent，簡稱Agent），Agent能夠與環(huán)境及其他主體進行交互作用，并不斷“學(xué)習(xí)”和“積累經(jīng)驗”，進而調(diào)整自身機構(gòu)和行為方式，以便更好地在客觀環(huán)境中生存[4]。以上是微觀層面的理解，若從宏觀方面講，復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)則指系統(tǒng)中的Agent，能夠根據(jù)Agent之間以及Agent與環(huán)境的相互作用，動態(tài)的組建，進而完成不同的任務(wù)，具體表現(xiàn)為宏觀系統(tǒng)的分化、涌現(xiàn)等種種復(fù)雜演化過程。

3.2 食品安全領(lǐng)域CAS理論的引入

在食品安全領(lǐng)域，考慮到目前我國食品安全環(huán)境的復(fù)雜性和行政監(jiān)管主體的多樣性，適時引入CAS理論，同時運用和擴展機制概念[5]，最大程度的調(diào)動和發(fā)揮行政監(jiān)管主體（食品安全領(lǐng)域的Agent）的能動性和適應(yīng)性，通過建立適用于食品安全領(lǐng)域的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)-機制模型的建模思想來指導(dǎo)我國食品安全行政監(jiān)管之無縫監(jiān)管模式的建立和發(fā)展,見圖1。

圖1 食品安全領(lǐng)域的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)-機制模型

4 CAS理論指導(dǎo)下我國食品安全行政監(jiān)管的探索

4.1 鞏固和延續(xù)食品安全監(jiān)管新體制

食品安全領(lǐng)域覆蓋面廣，且供應(yīng)鏈涉及的企業(yè)多、環(huán)節(jié)多，這說明我國食品安全“多頭監(jiān)管”本身不是問題，因食品供應(yīng)鏈多環(huán)節(jié)的特點決定了不同部門各司其責(zé)進行監(jiān)管的內(nèi)在必要性。更何況食品安全的公共管理進入了更加需要多元利益主體協(xié)作治理的新時代，跨部門的協(xié)同合作和科學(xué)分工是科學(xué)管理的基礎(chǔ)，也是公共治理必須遵循的準則。

此外，從眾多食品安全監(jiān)管的成功經(jīng)驗來看，目前，我國所欠缺的不再是行政監(jiān)管體制的變革，尤其是在此次機構(gòu)優(yōu)化整合下形成新的食品安全監(jiān)管體制背景下，而是應(yīng)在鞏固和延續(xù)這一監(jiān)管新體制的基礎(chǔ)上，在CAS理論指導(dǎo)下，在各監(jiān)管部門的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制上做好頂層設(shè)計，解決跨部門、跨地區(qū)整合協(xié)作的促進與激勵，彌補“碎片化”監(jiān)管體制的弊端。

4.2 CAS理論指導(dǎo)下積極建立和完善協(xié)調(diào)機制

4.2.1 建立食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的必要性

現(xiàn)階段，無論國家層面還是地方層面，我國的食品安全監(jiān)管皆存在各自為政，協(xié)調(diào)職能虛化、弱化，責(zé)任權(quán)限不明確等問題[6]，縱向交流和橫向省級交流、部門間交流不足。實際上，加強交流協(xié)調(diào)才是食品安全監(jiān)管的核心。李克強總理在新一屆國務(wù)院會議上曾強調(diào)“銳意改革形成長效機制，要注重發(fā)揮體制機制的作用，把有限的錢花在建機制、增效益上”。廈門大學(xué)呂志奎的研究也指出，注重基礎(chǔ)性機制資源的戰(zhàn)略性整體性開發(fā)，完善整體政務(wù)溝通協(xié)調(diào)機制，推動行政資源的集成整合，有助于提升整體行政系統(tǒng)的施政能量[3]。

2013年食品安全監(jiān)管體制新格局的建立，也完全體現(xiàn)出政府對食品安全的重視和有效監(jiān)管的決心。但在這一新的體制改革推動下，機構(gòu)整合和職能轉(zhuǎn)變還需要一定的時間，且部門間仍然有邊界，必定會出現(xiàn)協(xié)調(diào)配合問題，更何況現(xiàn)實環(huán)境的復(fù)雜性和機構(gòu)、部門利益等因素也會影響到職能轉(zhuǎn)變的進程和有效發(fā)揮。如果食品安全監(jiān)管在政出多門的情況下不能形成有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，勢必會增加行政監(jiān)管成本和協(xié)調(diào)成本，浪費國家有限的公共資源。因此，食品安全行政監(jiān)管機構(gòu)和職能的整合優(yōu)化，還需要有協(xié)調(diào)機制的配合，以促進跨部門的協(xié)作[7]。

4.2.2 CAS理論指導(dǎo)下協(xié)調(diào)機制的建立和完善

在明確建立協(xié)調(diào)機制必要性的基礎(chǔ)上，我們既應(yīng)辯證的看待食品安全監(jiān)管體制和協(xié)調(diào)機制的關(guān)系及作用，同時還應(yīng)積極探討復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)下的我國食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的創(chuàng)新，具體構(gòu)思見圖2。

圖2 復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)下我國食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制架構(gòu)圖

一方面，在食品安全領(lǐng)域行政監(jiān)管中引入CAS理論，既可以依據(jù)2014年國家食品安全法修訂草案的規(guī)定，明確各監(jiān)管主體的職責(zé)，尤其是落實國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，又要盡快明確和落實國務(wù)院食品安全委員會的法定實權(quán)和職責(zé)，從中央層面真正樹牢這個大的適應(yīng)性主體（Agent）的核心及其權(quán)威地位，從根本上克服我國食品安全協(xié)調(diào)職能弱化的軟肋問題。

另一方面，還要充分挖掘從中央到地方及基層各監(jiān)管部門這些適應(yīng)性主體（Agent）的潛能，借由行政監(jiān)管鏈體系中信息共享平臺的建設(shè)和食品供應(yīng)鏈體系中可追溯系統(tǒng)的建設(shè)，激發(fā)這些Agent不斷地與食品安全環(huán)境及其他經(jīng)濟利益等主體進行相互交流和交互合作，生成食品安全行政監(jiān)管的穩(wěn)定模式，強化監(jiān)管系統(tǒng)的功能和效能[3]，進而有效的服務(wù)于食品安全市場。

5 小結(jié)

總之，借由CAS理論的指導(dǎo)構(gòu)建適合我國國情的食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)自上而下縱向機構(gòu)間和平等橫向機構(gòu)間全方位協(xié)調(diào)機制的有效運作，既有利于維護食品安全監(jiān)管機構(gòu)的穩(wěn)定性、權(quán)威性和政策法規(guī)的一致性、連貫性，又有利于推動整個食品安全宏觀格局的良性演變和進化，節(jié)約和減少行政監(jiān)管成本，不斷提高我國食品安全綜合監(jiān)管的行政效能，及時有效的解決各類食品安全問題。

[1] 吳菁菁.論我國的食品監(jiān)管體制[J].遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報,2011,(5):51-52.

[2] 辛志強.淺析我國食品監(jiān)管體制的問題及對策[J].品牌與標準化,2012,(6):6-7.

[3] 呂志奎.漸進整合式改革：2013年國務(wù)院機構(gòu)改革述評[J].中國行政理,2013,(5):11-14.

[4] 徐福緣,陶 倩,黃 平.基于機制的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)分析[J].企業(yè)家天地,2006,(5):151-152.

[5] 金吾倫.復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)中的生成觀念[J].江漢論壇,2007,(8): 18-19.

[6] 生秀東.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈食品安全長效機制的構(gòu)建研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2011,39(36):22669-22671.

[7] 李少兵,劉冬蘭. 我國食品安全政府管制存在的問題及對策分析[J].商業(yè)研究,2005,(12):21-22.

（本文編輯：鄒 楊）

Study on coordination mechanism of food safety supervision under the theory of CAS

WANG Hong-jing, ZHANG Jian-hua, HU Yong
（ Weifang Medical University, Weifang Shandong 261053, China）

Through the dialectical analysis of the administrative supervision system, introduces complex adaptive system theory (CAS) into the field of food safety. And under its guidance, actively build food safety in the field of complex adaptive system mechanism model, in order to make full use of the limited public administrative resources, for providing theoretical thinking and support by our government in the food safety national governance and work ideas.

food safety, administrative supervision, CAS

R19

A

1003-2800（2015）08-0470-03

2015-04-16

“健康山東”重大社會風(fēng)險預(yù)測與治理協(xié)同創(chuàng)新項目——食品安全領(lǐng)域風(fēng)險評估與治本策略研究（XT1404001）；濰坊醫(yī)學(xué)

院科技創(chuàng)新基金項目——我國食品安全領(lǐng)域監(jiān)管體制與協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的辯證研究（K1302025）階段性成果

王洪婧（1981-），女，山東招遠人，法律碩士，講師，主要從事生法學(xué)、食品安全方面的研究。

張建華（1970-），男，山東陽信人，教授，碩導(dǎo)，主要從事食品安全、醫(yī)政法學(xué)方面的研究。