提升烏蒙山片區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)金融服務(wù)工作實(shí)效的路徑選擇——以昭通市大關(guān)縣為例

何易瞵 陳 俊

（人行大關(guān)支行，云南 昭通 657000）

一、大關(guān)縣基本情況

大關(guān)縣屬國(guó)家烏蒙片區(qū)連片開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域，縣域面積1692平方千米，轄9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)78個(gè)行政村。截至2014年末，全縣總?cè)丝诮?8.78萬(wàn)（其中，農(nóng)業(yè)人口22.89萬(wàn)），實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值24.75億元，人均生產(chǎn)總值8600元；全縣農(nóng)村建檔立卡貧困人口有12.59萬(wàn)人，占全縣農(nóng)業(yè)人口的55%，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)十分繁重。

二、大關(guān)金融扶貧工作開(kāi)展情況及取得的成效

（一）整體推動(dòng)，確保金融扶貧務(wù)求實(shí)效

按照區(qū)域開(kāi)發(fā)與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合思路，進(jìn)一步發(fā)揮金融扶貧的積極作用，人行大關(guān)支行推出了“面、點(diǎn)、線”扶貧工作方式助力烏蒙片區(qū)攻堅(jiān)扶貧，取得了較好效果。今年1月29日，央視新聞聯(lián)播播出的云南“區(qū)域開(kāi)發(fā)與精準(zhǔn)扶貧”專題報(bào)道中，以大關(guān)縣扶貧工作為例作了相關(guān)報(bào)道。“面”：就是選定區(qū)域開(kāi)發(fā)為面，加大信貸資金投入。通過(guò)金融杠桿撬動(dòng)龍頭企業(yè)，的發(fā)展壯大，以龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)“造血”式扶貧模式鞏固扶貧效果。“點(diǎn)”：就是選出扶貧對(duì)象為點(diǎn)，金融觸角直達(dá)基層。在確定區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧項(xiàng)目后，優(yōu)先選擇農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村信用體系建設(shè)工作中被評(píng)定為信用戶的農(nóng)戶，作為精準(zhǔn)扶貧對(duì)象。“線”：就是以金融扶貧為線，貫穿于面點(diǎn)之中。不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品在昭通市率先開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“紅色股份”工作、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)、“助保貸”等業(yè)務(wù)。2013年和2014年，全縣實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值8.6和9.2億元，分別比上年增長(zhǎng)14.24%和6.40%；農(nóng)村常住居民人均可支配收入4228和4860元，分別比上年增長(zhǎng)18.20%和14.95%；全縣貧困人口比上年末減少4.28和1.48萬(wàn)人，分別下降26.29%和12.33%。

（二）“三信”帶動(dòng)，營(yíng)造金融扶貧良好環(huán)境

人行大關(guān)支行以“三信”創(chuàng)建為抓手，為金融扶貧工作營(yíng)造了良好的環(huán)境。在全縣創(chuàng)下了工作覆蓋面100%和農(nóng)戶建檔面100%的雙百成績(jī)。截至2015年6月末，大關(guān)縣信用農(nóng)戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比分別已達(dá)到62.21%、57.69%、66.67%，“三信”創(chuàng)建工作提前兩年完成云南省目標(biāo)任務(wù)。

（三）示范拉動(dòng)，探索金融扶貧實(shí)踐路徑

今年初以來(lái)，人行大關(guān)支行提出了“以創(chuàng)建‘金融扶貧示范試點(diǎn)’作為新階段推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的工作思路”，得到了人行昆明中支、昭通中支和縣委政府的積極肯定與全力支持。5月下旬，縣人民政府正式印發(fā)了《大關(guān)縣金融扶貧示范試點(diǎn)方案》予以執(zhí)行；6月下旬，縣委、政府在示范點(diǎn)玉碗鎮(zhèn)隆重召開(kāi)了啟動(dòng)暨動(dòng)員大會(huì)。自示范工作啟動(dòng)以來(lái)，在各方的共同努力下，突出呈現(xiàn)四個(gè)特點(diǎn)的創(chuàng)新工作機(jī)制，扎實(shí)、有力推進(jìn)創(chuàng)建出成效。

1.政策優(yōu)惠新。一是人民銀行對(duì)農(nóng)村信用社年度信貸規(guī)模給予適當(dāng)調(diào)劑，昭通中支專項(xiàng)下達(dá)支農(nóng)再貸款1000萬(wàn)元，并配額信貸規(guī)模；二是實(shí)行貸款降息優(yōu)惠。縣農(nóng)村信用社承諾，對(duì)精準(zhǔn)扶貧農(nóng)戶貸款降息13%以上，以有效降低農(nóng)戶生產(chǎn)融資成本；三是全縣政策扶貧貼息貸款向示范點(diǎn)傾斜，重點(diǎn)支持、重點(diǎn)推進(jìn)。

2.工作機(jī)制新。一是建立臺(tái)賬工作機(jī)制，跟蹤服務(wù)。梳理確定扶貧對(duì)象，建立“名單式”管理模式；二是建立督查督辦工作機(jī)制，跟進(jìn)工作開(kāi)展。各參與建設(shè)方須按月向縣委、政府和人民銀行報(bào)告當(dāng)月金融扶貧工作進(jìn)展情況，“示范試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)組”不定期組織現(xiàn)場(chǎng)檢查，總結(jié)提高，跟進(jìn)落實(shí)，形成督查督辦工作機(jī)制。

3.金融產(chǎn)品新。農(nóng)村信用社推出了“期限靈活精準(zhǔn)降息”專項(xiàng)扶貧貸款品牌。同時(shí)，各涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)在“惠農(nóng)卡”的授信規(guī)模、額度上承諾向示范點(diǎn)傾斜，以提高信貸扶貧的針對(duì)性，實(shí)效開(kāi)展特色信貸扶貧。

4.服務(wù)方式新。成立由銀行青年業(yè)務(wù)骨干和鄉(xiāng)、村、社干部組成的金融知識(shí)宣教機(jī)構(gòu)，依托宣教隊(duì)的集中宣講與鄉(xiāng)、村、社干部日常宣傳的結(jié)合。

三、存在的問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

（一）問(wèn)題的外在表現(xiàn)

1.金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村金融工作未建立長(zhǎng)期目標(biāo)，局限于短期利潤(rùn)，沒(méi)有深度參與到培育的環(huán)節(jié)，一定程度上導(dǎo)致了金融扶貧資源沒(méi)有有效利用。

配置挖機(jī)、推土機(jī)、農(nóng)用重型鏵犁、旋耕機(jī)、裝載機(jī)、平地機(jī)、大型路拌機(jī)、振動(dòng)壓路機(jī)、三輪壓路機(jī)、膠輪壓路機(jī)、自卸汽車、灑水車。

2.金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)金融扶貧工作缺乏必要激勵(lì)機(jī)制。受限于貧困地區(qū)的客觀因素，與績(jī)效掛鉤的工資制度可能會(huì)傷害到銀行員工對(duì)金融扶貧工作的積極性。

3.金融服務(wù)覆蓋偏低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)只有信用社在提供傳統(tǒng)的存、放、匯服務(wù)，不利于競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)村金融市場(chǎng)的形成，不利于為貧困戶提供更優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。

4.扶貧貸款的政策性與其商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的矛盾，金融機(jī)構(gòu)盈利性和社會(huì)責(zé)任的矛盾沒(méi)有得到有效調(diào)和。

5.農(nóng)村金融體系不完善、制度不健全，金融服務(wù)和創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)。沒(méi)有專門服務(wù)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)融資的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，農(nóng)戶資產(chǎn)不能有效轉(zhuǎn)化為流動(dòng)性；涉農(nóng)保險(xiǎn)產(chǎn)品種類少，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民缺少保險(xiǎn)償付的金融保障機(jī)制，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱。

（二）金融扶貧制約因素

1.生產(chǎn)要素長(zhǎng)期缺乏導(dǎo)致金融扶貧短期內(nèi)難以見(jiàn)效。一是公共基礎(chǔ)設(shè)施落后，基本公共服務(wù)不足。二是良田稀缺，經(jīng)濟(jì)效益較差。三是勞動(dòng)力生產(chǎn)率低下。許多外出務(wù)工者只能從事傳統(tǒng)的苦力型工種，報(bào)酬低；在家務(wù)農(nóng)者缺乏成體系的科學(xué)種植的專業(yè)知識(shí)。四是資金短缺。農(nóng)戶貸款難、貸款貴問(wèn)題非常突出。五是產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。生產(chǎn)要素長(zhǎng)期缺乏導(dǎo)致投入產(chǎn)出比偏低，金融扶貧難度大、耗時(shí)長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較高，短期內(nèi)難以見(jiàn)到立竿見(jiàn)影的效果。

2.金融扶貧尚未深入人心。大部分農(nóng)戶從沒(méi)有在信用社辦理過(guò)業(yè)務(wù)，有資金需求的都是向親朋好友臨時(shí)借款，容易形成“三角債”，經(jīng)濟(jì)情況較差的家庭往往是較大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；由于還款和要賬的不確定性，相關(guān)家庭都會(huì)面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。貧困片區(qū)群眾信用意識(shí)淡薄，金融知識(shí)、法律法規(guī)普及力度不夠，逃廢銀行債務(wù)情況時(shí)有發(fā)生，加劇金融機(jī)構(gòu)對(duì)涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)的控制。

4.農(nóng)村專業(yè)合作社的建設(shè)沒(méi)有取得預(yù)期效果，農(nóng)民的資產(chǎn)、勞動(dòng)力不能有效集中，規(guī)模效應(yīng)沒(méi)有得到體現(xiàn)。“以社帶戶，以企帶村”的扶貧方式還未廣泛見(jiàn)成效。單戶農(nóng)戶在經(jīng)營(yíng)、土地流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、貸款上都沒(méi)有優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，過(guò)度分散的資源增加了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本和風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上導(dǎo)致惜貸。農(nóng)戶之間家庭經(jīng)濟(jì)狀況差異較大，若不有效建立農(nóng)民專業(yè)合作社，則差異可能會(huì)越來(lái)越大，最后導(dǎo)致富者愈富、貧者愈貧的馬太效應(yīng)。

四、政策建議

圖1 較佳的金融扶貧示意圖

較佳的金融扶貧流程如圖所示，但目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度沒(méi)有有效建立起來(lái)，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)還只是流動(dòng)性非常低的廉價(jià)資產(chǎn)，基本沒(méi)有充當(dāng)生產(chǎn)的資本；政府和金融市場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制沒(méi)有有效運(yùn)行；地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃，特別是對(duì)扶貧的規(guī)劃仍缺乏可持續(xù)性；地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融市場(chǎng)發(fā)展還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)雙贏；政府和市場(chǎng)的邊界需要重構(gòu)。以下將從兩個(gè)方面嘗試提出政策建議。

（一）金融系統(tǒng)自我完善、自我更新

1.推進(jìn)小額扶貧信貸走專營(yíng)化道路。支持現(xiàn)有涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)增設(shè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，支持開(kāi)辦村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型金融機(jī)構(gòu)，完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，倒逼金融機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)有工作機(jī)制進(jìn)行改革，做好金融扶貧工作。鼓勵(lì)涉農(nóng)國(guó)有商業(yè)銀行創(chuàng)新管理模式，合理增加基層授權(quán)授信，壓縮管理層級(jí)。加強(qiáng)對(duì)扶貧金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的各級(jí)管理層對(duì)貧困地區(qū)的涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)管理和考核以不片面的追求利潤(rùn)為目標(biāo)。

2.探索創(chuàng)新農(nóng)村擔(dān)保機(jī)制。建立多元化農(nóng)村擔(dān)保體系，以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)形式代替農(nóng)村信用社稅收優(yōu)惠，建立政府性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)；嘗試將產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、專業(yè)協(xié)會(huì)等關(guān)聯(lián)利益主體作為聯(lián)保共同體，建立互助性擔(dān)保組織；以村為單位，整合扶貧辦的互助社資金及部分財(cái)政補(bǔ)貼資金作為信貸擔(dān)保基金，發(fā)揮放大效應(yīng)。創(chuàng)新?lián)５盅悍绞剑_(kāi)辦農(nóng)業(yè)資源承包經(jīng)營(yíng)權(quán)類抵押貸款等。

3.加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)創(chuàng)新。涉農(nóng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在鞏固完善傳統(tǒng)信貸產(chǎn)品和業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，依照現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，探索擴(kuò)大申請(qǐng)貸款可用于擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)范圍，探索貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的各類方式，因地制宜，與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新和突破。逐步增加扶貧貸款貼息資金，合理確定扶貧貸款貼息額度，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)從信貸規(guī)模、授信審批等方面給予扶貧貼息貸款優(yōu)先支持。同時(shí)，保險(xiǎn)公司可針對(duì)涉農(nóng)龍頭企業(yè)和已具規(guī)模的專業(yè)合作社提供創(chuàng)新型的保險(xiǎn)產(chǎn)品，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)型。

4.繼續(xù)加強(qiáng)金融知識(shí)普及。進(jìn)一步改變農(nóng)民一些根深蒂固的錯(cuò)誤觀念，將現(xiàn)代化金融理念深入培植到農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中，幫助農(nóng)戶建立現(xiàn)代融資理念、拓寬融資渠道；鼓勵(lì)農(nóng)戶積極參與到建檔立卡和信用體系創(chuàng)建工作中，促使農(nóng)戶主動(dòng)探索、實(shí)踐新的生產(chǎn)方式，創(chuàng)新生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。

5.積極協(xié)調(diào)解決融資難題。銀行看重貸款的可回收性；貧困戶短期內(nèi)更看重貸款的可獲得性，長(zhǎng)期內(nèi)更看重利率。制定相關(guān)農(nóng)村信貸政策時(shí)，一定要協(xié)調(diào)好銀行與農(nóng)戶的貸款目標(biāo)。一是加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)宅確權(quán)頒證工作，解決信貸抵押不足的矛盾，增加信貸可獲得性。二是督促金融機(jī)構(gòu)改善服務(wù)方式，用活用足涉農(nóng)貼息貸款政策，有效降低貸款成本，為貧困群眾提供長(zhǎng)期金融支持。三是配合好有關(guān)部門，爭(zhēng)取政府財(cái)政資金貼息，為貧困戶精準(zhǔn)提供貸款支持。

（二）改善外部環(huán)境，為金融扶貧提供保障

1.配合好相關(guān)部門引進(jìn)先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，培育一批特色、新型產(chǎn)業(yè)，加大對(duì)農(nóng)村專業(yè)合作社的支持力度。可借鑒一些省近年來(lái)推出的農(nóng)民專業(yè)合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的農(nóng)村新型合作模式，由供銷合作社解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的市場(chǎng)問(wèn)題，由農(nóng)民專業(yè)合作社解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問(wèn)題，由信用合作社解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金問(wèn)題。以集中的專業(yè)運(yùn)作代替農(nóng)戶的分散經(jīng)營(yíng)，減少經(jīng)營(yíng)成本，降低生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，加深農(nóng)業(yè)的資產(chǎn)化和金融化，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向農(nóng)業(yè)工業(yè)轉(zhuǎn)型，把勞動(dòng)力重新吸引到土地上來(lái)。

2.不斷完善精準(zhǔn)扶貧措施，使政策規(guī)定能落地生根。堅(jiān)持金融扶貧與財(cái)政扶貧有機(jī)結(jié)合，緊扣“重在聯(lián)、貴在為、深在制”要領(lǐng)，堅(jiān)持扶真貧、真扶貧，不斷拓展內(nèi)涵和層次，實(shí)現(xiàn)由“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。一是確保對(duì)象精準(zhǔn)，解決好扶持誰(shuí)的問(wèn)題。抓住真實(shí)識(shí)別貧困、規(guī)范建檔立卡、實(shí)施動(dòng)態(tài)管理、推行掛圖作業(yè)四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，避免普惠政策代替特惠政策、區(qū)域政策代替到戶政策的現(xiàn)象，提高扶貧效果。二是確保內(nèi)容精準(zhǔn)，解決好扶什么的問(wèn)題。堅(jiān)持因地制宜、因戶施策，具體分析致貧原因，突出抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、富民產(chǎn)業(yè)培育、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、易地搬遷、金融支持等扶貧措施。

3.推動(dòng)財(cái)政與銀行良性互動(dòng)，完善正向激勵(lì)政策。一是建立金融扶貧的正向激勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)和支持縣域金融機(jī)構(gòu)將新增可貸資金留在當(dāng)?shù)厥褂茫酱偕孓r(nóng)貸款稅收優(yōu)惠、定向費(fèi)用補(bǔ)貼、增量獎(jiǎng)勵(lì)等政策的落實(shí)，引導(dǎo)更多信貸資金和社會(huì)資金投向貧困片區(qū)。二是建立健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。設(shè)立扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，有效分擔(dān)貧困地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)，提升金融機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧貸款的主動(dòng)性。試行“動(dòng)產(chǎn)抵押+不動(dòng)產(chǎn)抵押”信貸產(chǎn)品組合模式，拓展貧困村農(nóng)戶貸款途徑，實(shí)現(xiàn)貧困村互助資金、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶多方共贏。三是充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用。將分散在扶貧、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、交通、國(guó)土、電力、住建等部門涉農(nóng)財(cái)政資金整合為資本金，吸引企業(yè)資金、社會(huì)資金、民營(yíng)資本，設(shè)立貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，通過(guò)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)和政策性引導(dǎo)，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，帶動(dòng)社會(huì)資金、金融資本、銀行信貸投入扶貧開(kāi)發(fā)，支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

4.引進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，完善風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖機(jī)制。一是引導(dǎo)和鼓勵(lì)有能力的保險(xiǎn)公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)通過(guò)產(chǎn)品創(chuàng)新提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，從而使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)更加繁榮。二是使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求水平得以提高。政府首先要積極宣傳專業(yè)保險(xiǎn)，提高農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一部分保費(fèi)可以由政府以補(bǔ)貼形式予以繳付，從而提高農(nóng)民參保的積極性。

5.進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。一是社會(huì)保險(xiǎn)制度要進(jìn)一步完善，促進(jìn)農(nóng)民最低生活保障的實(shí)現(xiàn)。二是針對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)能力的農(nóng)民等群體，不適宜發(fā)放扶貧貸款，對(duì)他們主要進(jìn)行財(cái)政扶貧，通過(guò)財(cái)政援助來(lái)解決生計(jì)問(wèn)題。三是重點(diǎn)解決農(nóng)村地區(qū)的教育和醫(yī)療問(wèn)題。