首都圈生態(tài)文明建設障礙及應對措施

彭文英

黨的十八大報告以“大力推進生態(tài)文明建設”為題，強調(diào)“把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”包括北京、天津兩個直轄市和河北省石家莊、保定、秦皇島、廊坊、滄州、承德、張家口、唐山等8個城市的首都圈，地處我國北方脆弱生態(tài)系統(tǒng)的前沿，面臨著人口快速增長、城市交通擁堵、環(huán)境污染、生態(tài)失調(diào)等問題，人口與資源環(huán)境的矛盾日益尖銳，生態(tài)文明建設形勢嚴峻。如何化解目前面臨的嚴峻形勢、怎樣加快首都圈生態(tài)文明建設，成為人們關注的重點。

首都圈生態(tài)文明建設的主要障礙

在首都圈中，河北省8個城市，除石家莊外其余均直接環(huán)京津。綜合地看，首都圈生態(tài)文明建設的障礙主要表現(xiàn)在資源約束、環(huán)境污染、生態(tài)脆弱、生態(tài)關系模糊、行政分割制約等五個方面。

資源約束方面，首都圈資源稟賦特性嚴重約束了生態(tài)文明建設，尤其是水資源緊缺、土地資源后備不足的約束作用最為明顯。比如北京市，2011年全年水資源總量為26.8億立方米，根據(jù)規(guī)劃2015年南水北調(diào)進京水量將達10億立方米，全年水資源供給量為36.8億立方米。按照常住人口2018.6萬人計算，北京市人均水資源供給量為182.3立方米。這個數(shù)字大大低于國際公認的人均1000立方米缺水警戒線。事實上，首都圈水資源約束既表現(xiàn)為水資源數(shù)量對生態(tài)文明建設的直接限制，也體現(xiàn)在水生態(tài)惡化對生態(tài)文明建設的影響。這就要求首都圈的發(fā)展必須選擇資源節(jié)約集約利用的模式，盡量提高水土資源承載能力。

環(huán)境污染方面，首都圈空氣干燥，地表沙化嚴重，再加上過去城市發(fā)展粗放、污染物排放量大，大氣、水資源、土壤等污染問題嚴重。近些年，隨著環(huán)境保護力度的增強，空氣質(zhì)量不斷改善，但是大氣污染問題依然是影響宜居、宜業(yè)的一個重要環(huán)境問題。北京、天津兩市2011年可吸入顆粒物都高于世界衛(wèi)生組織的標準值。以水資源為例，北京市不僅緊缺，而且存有明顯的污染。根據(jù)2012環(huán)境狀況公報，在北京市全年監(jiān)測的五大水系河段、湖泊及水庫中，劣V類水質(zhì)河長占監(jiān)測總長度的42.1%、湖泊占監(jiān)測水面面積的14.6%、水庫占監(jiān)測總庫容的9.2%。嚴重的環(huán)境污染不僅限制經(jīng)濟健康發(fā)展，也使生態(tài)文明建設面臨巨大障礙，生態(tài)文明建設將付出更大的代價。

生態(tài)脆弱方面，首都圈處于我國北方農(nóng)牧交錯帶前沿，主體為半濕潤大陸性季風氣候，為典型的生態(tài)過渡區(qū)。我國北方農(nóng)牧交錯帶位于內(nèi)蒙古高原東南邊緣和黃土高原北部，是典型的溫帶半干旱大陸性季風氣候，風大、干旱少雨，年平均降水量只有300mm-450mm。具體來說，首都圈脆弱的生態(tài)系統(tǒng)主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，首都圈地處荒漠化土地前沿，土地沙化、風沙危害、水土流失問題十分嚴重。北京市沙化土地面積有52448公頃 ，沙塵天氣威脅城市生產(chǎn)、生活及生態(tài)安全。我國北方及首都圈土地資源保護迫在眉睫，否則土地沙化將繼續(xù)向南拓展。第二，生物棲息地嚴重受到干擾，本地鄉(xiāng)土物種消失，以非鄉(xiāng)土物種為主的園林綠化使生態(tài)系統(tǒng)單一，生物多樣性受到嚴重威脅，生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力薄弱，生命支持能力低下。第三，水資源不堪重負。第四，地質(zhì)災害限制城市發(fā)展。山區(qū)泥石流、滑坡、崩塌，平原地區(qū)地裂縫、地面沉降，加之不合理的開發(fā)建設、過度開采地下水等，地質(zhì)災害隱患嚴重。概言之，首都圈脆弱的生態(tài)系統(tǒng)使區(qū)域發(fā)展方式轉(zhuǎn)型成為必然，必須選擇恰當?shù)纳鷳B(tài)文明建設方式和途徑，保障生態(tài)系統(tǒng)的快速修復與重建。

生態(tài)關系方面，隨著人類社會的發(fā)展，物質(zhì)、能量、信息的流動強度不斷增大、流動范圍不斷擴展，人類生態(tài)系統(tǒng)的開放程度日益提高，區(qū)域生態(tài)建設、生態(tài)系統(tǒng)維護對外界的依賴性也不斷增強，生態(tài)文明建設儼然是一個廣域的行動工程。因此，對于具體區(qū)域的生態(tài)文明建設來說，重要的是探究域內(nèi)生態(tài)和環(huán)境問題，深究人口、產(chǎn)業(yè)密集分布的城市地區(qū)與綠色廣布的鄉(xiāng)村地區(qū)之間的生態(tài)關系。同時，還需要厘清本區(qū)域與外界其他城市的生態(tài)關系，從而構建具有良好秩序的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。當前，首都圈內(nèi)不同行政區(qū)的城市之間、跨行政區(qū)流域的上中下游之間、山區(qū)與平原之間，都存在著緊密聯(lián)系的生態(tài)關系，但它們對于本區(qū)域內(nèi)的共生互惠、偏利偏害、附生寄生等生態(tài)關系缺乏足夠科學的認識，沒有定性的識別和定量的判斷。這就使得生態(tài)建設更多地停留在植樹造林、水利設施建設層面，而缺少對生態(tài)系統(tǒng)建設的重視，就使得生態(tài)管理在法制監(jiān)管、經(jīng)濟獎懲等方面執(zhí)行不力，生態(tài)文明建設層次較低。

行政分割方面，首都圈分屬京、津、冀三個行政區(qū)域，長期以來受行政體制的約束，首都圈內(nèi)部在資源利用、產(chǎn)業(yè)配置、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等方面沒有形成較好的區(qū)域合作和地域分工格局，缺乏跨行政區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃，造成首都圈內(nèi)部行政協(xié)調(diào)難度較大。生態(tài)文明最為重要的基礎和表現(xiàn)是自然生態(tài)和環(huán)境，其建設必須遵循自然規(guī)律。對于生態(tài)系統(tǒng)的修復、維護和保育不應在行政界線框架下進行，而應根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的時空特點而采取相應的措施。

首都圈生態(tài)文明建設的關鍵措施

推進首都圈生態(tài)文明建設，應盡快構建生態(tài)文明理論與實踐體系，加強生態(tài)系統(tǒng)修復與維護，著力改善環(huán)境質(zhì)量，在全國成為生態(tài)文明建設的先進示范區(qū)。針對區(qū)域自然、社會經(jīng)濟特質(zhì)，筆者建議主要采取以下措施來促進首都圈生態(tài)文明建設。

其一，建立生態(tài)文明聯(lián)盟機構，促進區(qū)域一體化。生態(tài)系統(tǒng)修復維護、資源保護、環(huán)境治理等是以自然地域單元為基礎的，遵循的是自然規(guī)律和自然邊界。京津冀首都圈是一個特殊的地域單元，按照現(xiàn)行行政分割很難統(tǒng)籌各行政部門及各方面的建設，因此，可學習國外跨區(qū)域管理模式，建立生態(tài)文明聯(lián)盟機構。這個機構可稱為京津冀首都圈生態(tài)文明聯(lián)盟委員會，直屬國家發(fā)展和改革委員會，主要從事京津冀跨區(qū)域及主責部門的協(xié)調(diào)，負責生態(tài)文明建設規(guī)劃以及與生態(tài)文明建設直接相關的專項規(guī)劃，如生態(tài)建設、資源利用與保護、環(huán)境治理與保護等規(guī)劃；負責各行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃中的資源利用、環(huán)境保護、生態(tài)建設協(xié)調(diào)與監(jiān)管；負責組織修改和完善資源、環(huán)境、生態(tài)法律法規(guī)，尤其是完善土地管理法、水資源管理制度等。總而言之，它要以生態(tài)文明建設為主線，破除行政區(qū)壁壘，以促進生態(tài)文明發(fā)展為契機實現(xiàn)京津冀首都圈可持續(xù)發(fā)展。

其二，構建資源共享平臺，提升資源節(jié)約集約利用效率。資源的約束性是首都圈可持續(xù)發(fā)展最為重要的障礙，資源節(jié)約利用與保護是生態(tài)文明建設的首要任務。當下，以信息技術、生物技術、新能源技術及新材料技術為核心的高新技術不斷作用于資源系統(tǒng)，不斷深化和拓展資源系統(tǒng)構成要素。首都圈可根據(jù)資源性質(zhì)和用途來建立資源共享平臺，尤其是淡水、耕地、林業(yè)、礦產(chǎn)等資源應優(yōu)先進入資源共享平臺，在生態(tài)文明聯(lián)盟委員會的領導下，統(tǒng)一規(guī)劃、利用及保護，努力提升資源節(jié)約集約利用效率，提高首都圈資源承載能力。

其三，做好生態(tài)空間規(guī)劃，全面加強生態(tài)治理與環(huán)境保護。首都圈生態(tài)系統(tǒng)脆弱，環(huán)境質(zhì)量較差，生態(tài)系統(tǒng)維護和環(huán)境質(zhì)量改善迫在眉睫。做好生態(tài)空間規(guī)劃，全面加強生態(tài)治理與環(huán)境保護是首都圈生態(tài)文明建設的重要任務。有關部門應盡快編制首都圈生態(tài)空間規(guī)劃，從京津冀區(qū)域整體上編制包含綠色生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間及其他生態(tài)空間在內(nèi)的生態(tài)空間規(guī)劃，統(tǒng)一劃分生態(tài)用地，依法分類分級確定生態(tài)控制線，劃分不同類型的生態(tài)保育空間，組建首都圈生態(tài)保育空間結構，并通過完善相關法律法規(guī)和政策制度，進行分類分級的生態(tài)管制和生態(tài)補償，實現(xiàn)國土空間的全覆蓋生態(tài)化管理，為生態(tài)文明建設奠定物質(zhì)承載基礎。根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，國土空間結構分為城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間及其他空間。生態(tài)空間包括綠色生態(tài)空間及其他生態(tài)空間，前者包括天然草地、森林、濕地，以及水庫、河流、湖泊水面；后者包括荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。農(nóng)業(yè)用地中的耕地、園地，因農(nóng)作物特性和面積的廣闊性發(fā)揮著不可低估的生態(tài)效應。

其四，增強生態(tài)行為調(diào)控能力，提高綠色發(fā)展能力。這是生態(tài)文明建設的根本任務。當前，政府要著力增強生態(tài)行為調(diào)控能力，一是加大科技研發(fā)投入，重點研發(fā)有利于資源節(jié)約集約利用的技術產(chǎn)品及工藝設計，提高節(jié)能減排水平，增大循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)在國民經(jīng)濟結構中的比重，加快推動綠色轉(zhuǎn)型；二是加大力度推進大區(qū)域的生態(tài)基礎設施建設，推廣低碳建筑、綠色社區(qū)建設，為綠色發(fā)展奠定設施基礎；三是加大環(huán)境污染治理投入，尤其是加快推進水資源、土壤資源及大氣污染的治理，促進生態(tài)系統(tǒng)修復和環(huán)境質(zhì)量改善；四是加大生態(tài)保護和綠色消費宣傳力度，全社會共同參與，改變傳統(tǒng)的高消耗、高排放的消費模式，推廣綠色消費和低碳消費。

其五，加大生態(tài)關系研究投入，健全生態(tài)補償機制。系統(tǒng)完善、切實可行的生態(tài)補償制度是生態(tài)文明建設的關鍵環(huán)節(jié)，是跨行政區(qū)域共同推進生態(tài)文明建設的重要基礎。我國現(xiàn)行的生態(tài)補償主要是以生態(tài)建設項目、工程等為依據(jù)來實施補償，如退耕還林、生態(tài)公益林補償金等，缺乏區(qū)域系統(tǒng)的全覆蓋、長效性的生態(tài)補償制度。

有鑒于此，未來我們要進一步加大生態(tài)補償研究設計。首先，深化研究首都圈生態(tài)系統(tǒng)演替機理、環(huán)境演變趨勢，客觀、準確認識首都圈生態(tài)供給能力、資源承載動態(tài)變化、環(huán)境質(zhì)量改善等。其次，組織研究首都圈生態(tài)關系，尤其是科學把握行政區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、山區(qū)平原之間、上下游和上下風之間的生態(tài)關系，明確生態(tài)產(chǎn)品供給、生態(tài)調(diào)節(jié)作用、生態(tài)文化服務、生態(tài)危害影響的區(qū)域生態(tài)意義，對自然資源產(chǎn)品供給、景觀生態(tài)、碳源碳匯、涵養(yǎng)水源、凈化大氣、防沙治蝕等進行區(qū)域劃界，結合生態(tài)空間規(guī)劃，繪制首都圈生態(tài)服務分類圖。再次，組織生態(tài)服務價值評估，構建首都圈生態(tài)服務價值分類體系。最后，結合既有生態(tài)補償實踐及國內(nèi)外先進經(jīng)驗，建立生態(tài)補償分區(qū)分類標準體系。此外，在生態(tài)關系研究基礎上進行產(chǎn)權界定、補償主體識別、補償類型劃分及補償方式選擇等，建立首都圈全覆蓋的分區(qū)分類生態(tài)補償體系。同時在首都圈生態(tài)文明聯(lián)盟機構建立的基礎上，加快完善生態(tài)補償管理體制，協(xié)調(diào)聯(lián)合各部門，注重效率與公平，切實將不同方式的補償落實到發(fā)揮不同生態(tài)意義的生態(tài)區(qū)域，保障區(qū)域生態(tài)建設和環(huán)境保護，促進生態(tài)文明建設。

（作者：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學城市經(jīng)濟與公共管理學院教授、副院長）

責任編輯：葉再春