對北京市人口規模調控的思考

安慧 崔佳

2014年2月，習近平總書記在考察北京工作時進一步對北京的城市建設和發展提出了新的要求，增強了北京人口規模調控工作的緊迫感。在分析了近年來北京市人口就業發展變化情況和特點的基礎上，我們提出了以產業結構優化升級促進人口調控目標的實現和以產業布局的調整引導人口的合理分布的思路。

北京市人口基本情況

常住人口和常住外來人口增量、增速保持“雙下降”趨勢。2014年末，全市常住人口為2151.6萬人，與2013年相比，增加36.8萬人，增量減少8.7萬人，增速為1.7%，比上年下降0.5個百分點。全市常住外來人口為818.7萬人，與2013年相比，增加16萬人，增量減少12.9萬人，增速為2%，比上年下降1.7個百分點。具體呈現以下兩個特點：

一是“十二五”以來常住人口增量、增速呈平穩下降的趨勢。增量從2011年的56.7萬人降至2014年的36.8萬人，增速從2.9%降至1.7%，是“十二五”以來最低水平。二是“十二五”以來常住外來人口的增量、增速進一步放緩。增量從2011年的37.7萬人降至2014年的16萬人，增速從5.4%降至2%。常住外來人口增量的比重有較大幅度的下降，從“十二五”前3年常住外來人口增量占人口增量的比重64.2%，降到2014年的43.5%。人口增量下降、增速放緩既與經濟社會發展有關，也與產業結構調整、非首都功能的疏解，生活成本、交通成本提升有關。

人口分布情況從環路上看，環路人口分布呈圈層向外拓展，即由二、三環內向四環外聚集。2014年人口抽樣調查結果顯示，三環至六環間，聚集了1228.4萬人的常住人口，占全市的57.1%；四環至六環間聚集了941萬人，占全市的43.8%；五環以外1098萬人，占全市的51.1%。常住外來人口與常住人口在環路分布情況基本一致，且向外拓展聚集的特點更加突出。

從人口密度上看，隨著人口數量的不斷增長， 人口密度也逐步上升。2014年，全市常住人口密度為1311人/平方公里，比2011年增加81人/平方公里（2011年為1230人/平方公里）。西城區常住人口密度最高，為25767人/平方公里，而延慶縣最低，只有158人/平方公里。常住人口密度從首都功能核心區開始向外圍逐漸降低。核心區人口密度為23953人/平方公里，是城市功能拓展區的2.9倍，是城市發展新區的22倍，是生態涵養發展區的109.9倍。

從從業人員上看，一方面是產業情況，2013年末，全市第二產業和第三產業法人單位共有從業人員1111.3萬人，比2008年末增加294.5萬人，增長36.1%。其中，第二產業從業人員216.6萬人，增加15.4萬人，增長7.6%；第三產業從業人員894.7萬人，增加279.1萬人，增長45.3%。在法人單位從業人員中，位居前5位的是，批發和零售業147.8萬人，占13.3%；制造業138.5萬人，占12.5%；租賃和商務服務業141.7萬人，占12.8%；信息傳輸、軟件和信息技術服務業93.0萬人，占8.4%；科學研究和技術服務業95.2萬人，占8.6%。另一方面，第二、三產業法人單位的從業人員主要集中在城市功能拓展區和城市發展新區。城市功能拓展區595.6萬人，占53.6%；城市發展新區246.9萬人，占22.2%；首都功能核心區202.3萬人，占18.2%；生態涵養發展區66.2萬人，占6.0%。

人口發展變化的特點

人口向城市發展新區集聚的趨勢進一步增強。 近年來，從各功能區常住人口比重變化看，城市發展新區的人口所占比重從2011年的31.2%上升到2014年的31.8%，上升了0.6個百分點，城市功能拓展區人口所占比重僅增加0.1個百分點，而首都功能核心區及生態涵養發展區人口所占比重分別下降0.3個和0.4個百分點。從各功能區人口增速看，城市發展新區人口增長最快，與2011年相比，快于全市2.1個百分點。這一變化體現了人口從中心城區向發展新區聚集的趨勢。

就業人口向更符合首都功能定位的行業聚集。從就業人口構成看，2013年，信息傳輸、軟件和信息技術服務業、租賃和商務服務業以及科學研究和技術服務業從業人員所占的比重分別為8.4%、12.8%和8.6%，比2004年分別提高4.4個、3.8個和3.1個百分點。制造業從業人員繼續排在前列，但其規模已從2004年的148.8萬人降到138.5萬人，減少10.3萬人，所占比重下降8.6個百分點。就業結構的變化反映出我市產業結構向更符合首都功能定位的方向發展。

優質公共資源的過度集中帶來城市發展問題。公共資源的集中以及公共服務的高質吸引了大量人口的流入。從資源分布看，全國知名的小學、中學、大學大部分都聚集在北京，并且主要集中在中心城區。醫療衛生機構也是如此，如果考慮到陪同及陪護人員，以及帶動的醫院周邊小規模餐飲住宿和輔助服務人員，集聚的人更多。公共資源的聚集和分布不均，帶來了交通、環境和眾多的社會問題。

調控人口規模的建議

以產業結構優化升級促進人口調控目標的實現。勞動密集型產業集中是人口集中的根本原因，因此，需要通過產業的有序疏解和提質增效，促進人口調控目標的實現。一是穩妥推進產業有序疏解。研究制定相關政策和引導方案，明確就地淘汰、轉移疏解、技改升級的項目清單，分批、分類、分級推動產業調整疏解工作。二是積極培育新的增長點。盡快明確產業發展方向，培育、做強符合首都功能定位的產業，切實發揮戰略性新興產業的引領作用。三是不斷提升生活性服務業品質。與百姓生活密切相關的行業，如住宿餐飲和居民服務業，要促進企業規模化、規范化、品牌化經營。

以產業布局的調整引導人口的合理分布。目前，各功能區存在著產業發展不均衡，與發展定位不相適應的問題。因此，要在明確城市戰略定位的基礎上，不斷細化非首都功能的產業、人員及載體等重點領域，建立政府與市場良性互動的產業疏解長效機制，著力從產業選擇、人口管理及城市建設等方面優化提升首都功能。產業布局的調整應當在京津冀協同發展的大背景下考慮，建立三地的利益共享機制、開放協作機制和布局協調機制，實現首都新的戰略定位，不斷強化以產業布局優化人口布局的戰略。

以多種手段的綜合應用解決人口調控難題。 一方面，加大統籌協調力度，加強市級部門與區縣工作的銜接，研究市級政策對區縣人口調控工作的引導作用，共同解決城市發展和人口調控難點問題。另一方面，考慮首都城市性質及人口資源環境現狀，充分應用經濟、法律和行政手段，發揮價格、稅收等經濟杠桿在產業調整、資源配置中的作用，帶動人口真正疏解。同時，應繼續堅持各區縣差異化的人口規模調控考核機制，加強督導和監測，做好統籌考慮和綜合協調，形成相互支撐、協調發展的整體合力。

（作者單位：北京市統計局）

責任編輯：譚 丁