交通治理亟須落實可持續交通機制

高桂林 陳云

交通是區域經濟發展的重要基礎，區域經濟能否健康穩定發展在一定程度上取決于區域交通可持續發展的能力。一方面，高效通達的區域交通系統，能夠降低物流成本，促進區域資源的快速流通，進而提升區域經濟的競爭力，有效推動區域市場經濟的快速發展；另一方面，隨著城市化和工業化的快速推進，交通運輸進入了跨越式發展階段，引發了大氣污染、噪音污染、交通擁堵、交通事故以及土地、能源緊張等一系列問題，給環境、能源、市政等帶來了巨大的壓力，嚴重影響到了人們的生活質量。

當前，交通問題已成為我國城市可持續發展面臨的主要問題之一，且我國是世界上交通問題最為復雜的國家之一。我國交通發展的主要問題不再是單純地緩解供需矛盾，而是如何在解決人和物的移動的同時處理好城市交通增長與資源緊張和環境保護的關系。在今后的一段時間內，我國交通與能源、環境的矛盾將更加集中。與此同時，交通公共治理也正進入新階段，更加強調可持續發展和綠色經濟增長方式。從法律制度層面加以規范梳理，直面剖析問題，尋找關鍵癥結，是解決既有問題、轉變交通治理模式的良機。由此可見，研究制定適合我國基本國情的可持續交通機制顯得尤為重要。

我國落實可持續交通機制的制約因素

可持續交通機制是指以解決現代復合型交通問題為目標，依靠地方政府間對區域整體利益所達成的共識，運用法律和體制資源打破固有的行政區域界線，讓區內各省、市從區域整體出發，統籌規劃，協同治理，統一執法，互相監督，最終達到交通、經濟、資源和環境相互協調的具體運行方式。可持續交通機制在新加坡、首爾等地的順利開展，充分證明了可持續交通機制在解決交通問題，保障交通安全、通暢、環保、舒適、節能等方面的顯著成效。但我國在落實可持續交通機制的過程中，仍存在一些制約因素：

一是基礎理論研究不足，缺乏堅實的科學支撐。國內外的成功實踐表明，可持續交通機制建立在科學研究的基礎上，以解決復雜的交通問題為目的，并豐富和完善現有的交通治理模式。我國以北京、上海等特大城市為代表的交通問題的凸顯，促使該領域逐漸成為新的學術熱點。但在浩如煙海的現有文獻中，關于可持續交通機制的基礎理論研究甚是匱乏，已有成果無法滿足我國可持續交通機制構建的需求。當前，我國交通自身、交通與土地規劃以及交通與大氣污染之間相互作用關系的機理尚未厘清，區域交通監控、預報、預警和反饋綜合平臺等尚未架構，上述問題的解決缺乏堅實的科學支撐，導致我國的可持續交通機制根基尚淺，短期內無法落實可持續交通機制的美好夙愿。

二是缺少相應法律法規保障，行動乏力。盡管我國部分地區開展了構建可持續交通機制的有益探索，但與之對應的法律、法規和標準體系卻十分滯后，二者嚴重不匹配。我國現行交通領域和相關領域所制定的法律、法規及標準體系均是專門針對環境保護、能源緊張、交通擁堵等單一型交通問題。而現階段我國特大城市群正不斷向交通擁堵、交通污染、能源緊張等相互交融的現代復合型交通問題轉變，既有的法律制度在解決現代復合型交通問題時顯得非常乏力，難以招架。缺失完善的法律制度導致可持續交通機制在實踐中多流于短期行為，對各級地方政府的約束力有限，難以保持持之以恒的行動力，區域內的協同治理更會舉步維艱。

三是地方政府“各自為戰”，無法形成合力。交通要想可持續發展，離不開區域協作，原因較為簡單。其一，這是由交通自身的邊界模糊特性所決定的。居民出行、貨物運輸具有流動性，由交通工具引發的交通環境污染更具有流動性，往往會跨越行政區域。例如，一旦某一區域由交通工具造成大氣污染，很快就會擴散到毗鄰區域。其二，政府有效控制交通問題，要建立在信息精確、規制有效、監督到位、行政費用為零等前提下。現實中，同時滿足這些條件的情形幾乎是不存在的，甚至由于政府掌握的信息不完全，會出現“政府失效”等問題。交通問題作為一個公共議題，已經超越了任何單一組織、部門或地方政府層級的管轄權，單一主體已經不能單獨有效解決好交通問題。因此，需要不同區域之間聯合協作才能有效治理交通問題。然而，現狀卻是我國各級地方政府按照行政區劃對交通實行屬地管理，即“各自為戰”，無法形成合力。

四是管理體制分散，交通部門挑“大梁”。當前，與交通治理有關的國家行政管理機構主要有交通運輸部、環保部、住房和城鄉建設部以及公安部等。一方面，多部門分頭管理造成交通治理領域分工不清、職能交叉的情形，各職能部門間缺乏統一的治理行動，難以形成縱橫結合的交通治理結構；另一方面，交通問題應由交通運輸管理部門擔責的狹隘思想已深入人心。交通治理不同一般的治理，所涉及的領域和行業眾多，如規劃、監控、預報、預警、應急、征稅、環評等，幾乎滲透到社會領域的方方面面，但我國交通運輸管理部門所擁有的職能權限無法支撐其開展上述工作。

構建我國可持續交通機制的實現路徑

完善可持續交通法律體系。由于交通問題涉及面廣，現有立法同可持續交通密切相關的有很多，如：《道路交通安全法》《城市規劃法》《建筑法》《節約能源法》《大氣污染防治法》《交通建設項目環境保護管理辦法》《環境影響評價法》《環境保護法》等。但上述法律法規主要針對單一型交通問題制定。現階段我國特大城市群正不斷向交通擁堵、交通污染、能源緊張等相互交融的現代復合型交通問題轉變，既有的法律制度在解決現代復合型交通問題時顯得非常乏力，難以招架，亟須完善可持續交通法律體系?，F有立法同可持續交通立法的關系主要有兩種選擇模式：其一，對上述領域的一部或多部法律法規根據可持續交通機制構建的需求進行修訂，將可持續交通的基本原則和主要制度反映到這些已有立法中去；其二，為解決由交通污染、交通擁堵、能源緊張等構成的現代復合型交通問題，制定一部專門的可持續交通法，將可持續交通機制的指導思想、基本原則、重點任務、保障措施等進行集中梳理統一。當然，只要是選擇皆會有利弊，應綜合權衡考量。鑒于落實可持續交通機制的時代緊迫性，從長遠看，制定一部專門適用的可持續交通發展法比較適宜。在立法的位階上，現階段不妨考慮先由國務院制定一部專門的可持續交通發展條例，待今后時機成熟時再上升為專門法。

設定明確的指導思想，轉變思維方式。應結合各地經濟發展水平、交通質量現狀和交通治理水平等要素，將全國劃分為重點交通治理區域和一般交通治理區域。對重點交通治理區域和一般交通治理區域應實行分類指導，著重在治理目標和治理時限上制定因地制宜的可持續交通治理規劃。此外，在區域協作、統一執法的基礎上，還應針對重點交通治理區域規定特別限值，實施重點區域和一般區域的差別化治理，以期構建起我國“共同但有區別”的可持續交通監管和規劃體系。一方面，交通問題具有整體性，區域內各地方政府對交通問題都負有治理責任。另一方面，區域內各地在經濟發展水平、交通資源容量以及交通污染程度等方面會存在差異，不應該要求各地承擔完全相同的責任。區域內各地方政府在一系列相對公平的責任分配機制基礎上才會產生合作治理交通問題的意向，因而在區域交通環境整體得到改善的目標下，應設計一套相對公平的責任分配機制，明確區域內各地方政府的交通治理任務，并根據其交通問題嚴重程度、自身經濟承受能力等分配相應的責任，對受到損害的特定地區還要進行必要的經濟補償。

成立可持續交通工作委員會。在重點交通治理區域或一般交通治理區域內，“平級”之間可能出現管理權限沖突、矛盾的現象。有鑒于此，在中央層面，可以成立由國務院和交通運輸部、住房和城鄉建設部、環保部以及其他相關部門組成的國家可持續交通工作委員會；在地方層面，由前者下設各區域可持續交通工作委員分會。上述工作委員會或工作委員分會應分別具有高于各自對應的行政單元所擁有的交通治理的權責，進而可以直接調動區域內落實可持續交通行動的相關部門和各方力量，并為各方提供一個公平對話的平臺，采取統一治理行動，監督并督促區域內各主體在已達成有關共識的基礎上落實可持續交通行動。

建立明晰的層級劃分。構建“國家級—重點區域級—地市級”三級多維立體、橫縱聯合的可持續交通治理機制。其中，第一層國家級主要進行全國層面的居中管控，以解決全國性的交通問題為目標，以期實現協調平衡治理交通問題的總體架構。第二層重點區域級主要針對以長三角、珠三角和京津冀為代表的重點交通治理區域。這些區域以交通擁堵、交通污染、能源緊張等相互交融為代表的現代復合型交通污染日趨嚴重，嚴重阻礙了社會民生和區域經濟的發展。該層級應集中針對交通污染、交通擁堵的治理方面和能源緊張的緩解方面。第三層地市級須在第一、第二層級的統籌領導下開展具體落實行動。地市級交通運輸管理部門作為主要的可持續交通機制地方落實主體，為徹底改變其現階段軟硬件普遍薄弱的不利局面，應加大對交通運輸管理部門人力、物力、科研等的全方面投入，以便更好的使其服務于我國可持續交通機制的構建。

建立科學研究中心，加強基礎理論研究。重點是以現有的區域交通監控網為骨架，同時新建一批獨立于省級、地市級交通監控網絡的監控點位作為區域交通科學監控網絡體系的必要補充，以確保監控數據能夠更加客觀公正地反映區域交通情況，最終實現對區域交通的實時、無縫、綜合監控與研究。在此標尺下開展的區域可持續交通專項研究，將形成公正、客觀、有效的產出和成果，為梳理可持續交通機理，建立區域交通源頭和過程控制體系，架構區域交通監控、預報、預警和反饋機制提供理論支撐。在上述基礎上開展的相關法律法規、政策標準的研究將更加科學合理。

京津冀及其周邊地區先行落實。京津冀及其周邊地區在我國具有特殊的、全局性的示范作用。近年來，該區域內的交通擁堵、交通污染、能源緊張等一系列問題日趨嚴重，在京津冀及其周邊地區率先開展可持續交通機制的架構和實踐，將能夠明顯改善區域內的整體交通環境，有效提高區域內的整體人居環境，同時為我國下一步在其他重點區域落實可持續交通機制提供范例，未來還將為可持續交通機制在全國范圍內的落實提供理論和實踐支撐。

（作者單位：首都經濟貿易大學法學院）

責任編輯：申 潔