推進京津冀區域協同發展的戰略思考

祝爾娟 文魁

習近平總書記強調，實現京津冀協同發展是一個重大的國家戰略，“要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子來”，并具體提出7條要求。習總書記的講話引起了京津冀三地的強烈反響，為推進京津冀協同發展指明了方向，提供了強大的推動力。怎樣理解加快推進京津冀協同發展是一個重大的國家戰略？推進區域協同發展關鍵要處理好哪些重大關系？在全面推進中有可能在哪幾個方面率先實現戰略突破？這些都是實踐發展迫切要求我們予以回答并解決的重要問題。

從國家戰略視角看推進京津冀協同發展的意義

從國家戰略層面看，京津冀地區在促進中國的經濟轉型和經濟崛起中擔負著重大使命。

第一，打造中國參與全球競爭和國際分工的世界級城市群。中國作為世界第二大經濟體，已經成為引領帶動世界經濟發展的重要引擎，迫切需要建設若干個具有世界影響力的城市群，為我國在全球范圍內進行優質資源集聚和配置、產業重構和升級提供核心平臺，并通過發揮它的集聚、輻射和帶動作用，引領中國經濟的科學持續發展。京津冀城市群是我國最重要的政治、經濟、文化與科技中心，擁有完整的現代產業體系，是國家自主創新戰略的重要承載地，其發展目標應當是打造世界級城市群。

第二，構筑中國乃至世界的研發創新、高端服務和“大國重器”的集聚區。京津冀地區是中國自主創新、高端服務、現代制造的核心區域，在加快中國工業化、信息化進程中擔負著科技引領、產業支撐的重要使命。首都北京的產業已呈現服務主導和創新主導特征，如服務業占GDP的比重超過80%，研發產業產值規模全國最大，技術市場交易量占全國40%，文化創意產業位居全國前列，是區域現代制造的研發中心、創新中心、營銷中心及管理控制中心，占據產業鏈條的高端位置。天津的產業呈現高端制造和技術集約特征，航空航天、高端裝備制造等八大優勢產業產值已占工業的九成，正在著力打造先進制造研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心。河北省產業呈現資源加工、資本密集特征，正在積極打造現代制造產業帶和沿海重化工產業帶。未來一個時期是京津冀地區經濟轉型、產業升級、合力打造世界級研發創新、高端服務和“大國重器”集聚區的重要階段。

第三，中國未來最具活力的核心增長極和帶動環渤海經濟圈發展的核心區。京津冀地區人口1億多，土地面積占全國的1.9%，區域生產總值（2012年）占全國的10.0%，已成為推動我國經濟發展的主引擎之一，在全國生產力布局中起著戰略支撐點、增長極和核心節點的作用。推進京津冀區域協同發展，有利于實現京津冀三地優勢的有機整合，增強區域的整體優勢，有望成為中國未來最具活力的核心增長極。通過京津冀地區的快速崛起，可以進一步激活和帶動環渤海經濟圈的發展。環渤海經濟圈是以京津冀地區為核心，山東半島和遼東半島為兩翼，腹地廣闊，內聯“三北”，外聯東北亞，其經濟總量和對外貿易占到全國的l/4，是中國乃至世界上城市群、產業群、港口群以及科技人才最為密集的區域之一。環渤海經濟圈的振興，對縮小我國“東西和南北”差距具有特殊的意義。

第四，帶動中國北方向東北亞、西亞、中亞、歐洲全方位開放的門戶地區。在當今世界，東北亞已經成為全球經濟中最具活力和發展潛力的地區之一，區域GDP約占世界的五分之一，占亞洲的70%以上;而蘊藏著豐富資源的中亞國家，正成為世界大國角力的重要區域。京津冀地區正處于東北亞經濟圈的中心地帶和連接歐亞大陸橋的戰略要地。加快京津冀地區的快速發展，有利于實現我國新絲綢之路戰略下對東北亞、中亞、俄羅斯以及歐洲的全方位開放，進而帶動我國周邊發展中國家的經濟增長，擴大中國經濟的影響范圍，形成以中國為核心的亞歐大陸經濟圈，進而降低美國通過海洋通道對中國政治經濟的戰略鉗制。推進京津冀協同發展和快速崛起，關系到國家戰略安全的大局，意義重大。

第五，探索區域空間優化、科學持續、協同發展、互利共贏的示范區。習近平總書記強調，實現京津冀協同發展是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要，是探索完善城市群布局和形態、為優化開發區域發展提供示范和樣板的需要，是探索生態文明建設有效路徑、促進人口經濟資源環境相協調的需要，是實現京津冀優勢互補、促進環渤海經濟區發展、帶動北方腹地發展的需要。我們理解，京津冀地區既有首都經濟圈面臨的特殊區情，又有作為我國東部沿海發達地區面臨的共性問題，探索京津冀協同發展的新路子，可在三個方面發揮全國示范效應：一是針對京津冀跨省際區域合作的體制機制等深層次矛盾和問題，著力探索跨界治理、“抱團”發展、政府與市場調節相結合的新機制;二是針對首都北京面臨的“首堵”、霧霾、水資源短缺等“大城市病”，著力探索特大城市通過功能疏解、空間優化、實現中心與外圍共生互動的新路徑;三是針對京津冀地區經濟社會快速發展與資源環境形勢嚴重的突出矛盾，著力探索建設生態友好、環境優美、宜居宜業、社會和諧的新模式，這些都可以為全國跨區域協同發展樹立新典范，創造新經驗。

推進京津冀協同發展關鍵要處理好四大關系

第一個關系是中心城市與所在區域共生互動關系。從都市圈理論與實踐來看，中心城市與所在區域存在著共生互動關系。中心城市的形成發展離不開所在區域的基礎和支撐;中心城市在率先實現由制造經濟向服務經濟、創新經濟轉型升級過程中發揮著區域核心、科技引領和增長引擎的作用;所在區域在中心城市的集聚、擴散和階段躍升不同階段，為其提供要素、拓展空間和發展平臺等重要支撐。從京津冀來看，城鎮體系的“中心—外圍”特征明顯。盡管近年來北京采取了一系列產業疏解的措施，但在市場機制的作用下，各種優質要素仍在向京津兩大城市集聚，中心與外圍經濟落差仍在加大。這種區內發展水平差距過大以及“大的過大、小的過小”的城市規模結構，不僅拉低了區域整體的發展水平，而且因周邊眾多中小城市難以有效承接并快速發展起來，導致特大城市的功能和人口難以有效疏解，“大城市病”難以從根本上破除。因此，如何處理好中心城市與所在區域的關系，在中心城市功能疏解過程中帶動中小城市發展，進而構造起合理的城鎮體系，提升區域的整體發展水平，是我們當前迫切需要破解的一個重大課題。

第二個關系是北京與天津兩大核心城市分工合作關系。京津合作是推進京津冀區域協同發展的核心與關鍵。我們認為：一是“雙核心”能否形成合力事關全局。京津作為相距僅有100公里的兩個千萬人口特大城市并肩而立，世界少有。京津各自優勢明顯。北京的首都優勢、總部優勢、科技人才優勢、全國市場優勢以及全國交通樞紐等得天獨厚，是區域當之無愧的首位城市和核心;天津憑借現代制造優勢、海港優勢以及科技人才優勢等也位居全國前列。但基于現行體制下的利益考量，京津“雙核”始終未形成合力，區域龍頭作用及其合力優勢也遠未充分發揮。京津雙核心協調難，是影響和制約京津冀區域快速發展的要害所在。二是京津實力水平接近，合作領域更寬，影響更深遠。北京與河北的合作，由于經濟落差較大，更多的是互補性的資源合作、生態合作以及產業鏈布局的合作。與京冀合作不同，京津合作，由于經濟技術水平接近，產業結構錯位，資源稟賦各異，因此更多的是功能分工、強強聯合、互補合作，如金融合作、科技合作、物流合作、海空港合作、生產性服務業與現代制造業合作、教育醫療合作等，合作領域更寬，影響更深遠。只有處理好京津的功能分工、優勢互補與有機合作，京津冀協同發展才有可能取得突破性進展。三是只有京津聯手，才有可能實現區域發展的戰略目標。只有京津聯起手來，京津冀才有可能實現打造世界級高端服務業基地、中國科技創新能力最強的科技高地、北方國際金融中心、國際航運中心和國際物流中心等戰略目標。因此，處理好京津兩市的分工合作關系，是推進京津冀協調發展的關鍵所在。

第三個關系是經濟社會生態協調發展關系。京津冀地區作為我國相對發達地區，發展機會多，大量流動人口涌入北京、天津兩個超大城市，使城市和區域的資源環境承載壓力越來越大，特別是近年來大氣環境污染已經成為制約京津冀區域發展的突出問題。這不僅影響到居民的身體健康與生活質量，也必然影響優質資源向京津冀地區的集聚，甚至出現高端人才、外資企業、研發機構等逃離外遷的現象，已影響到京津冀能否可持續發展。像京津冀這樣一個重化工業占有較大比重的地區，能否在推進區域協同發展進程中逐步化解加快經濟發展與資源環境承載壓力的矛盾、人民群眾改善環境的迫切要求與環境治理的長期性矛盾、發展經濟提高收入的迫切要求與淘汰落后產能的矛盾等，是我們亟待破解的新課題。

第四個關系是市場調節與政府引導的關系。京津冀地區既不同于長三角市場化程度較高，又不同于珠三角主要在同一省域范圍內進行區域合作，它是在國有企業比重較大、行政干預力量較強、市場發育不足的環境下和現行的財政、稅收、行政區劃的體制下進行跨省域區域合作，難度很大。因此，處理好政府和市場的關系，尋求政府行為和市場功能的最佳結合點，直接影響到區域協同發展的成效。我們認為，在實際推進區域協同發展的過程中，首先，要明確劃分政府和市場的行為邊界，如產業協作、企業創新、要素流動、資源配置等經濟活動應該更多地由市場來調節，政府主要為其創造良好的環境和條件;在一些市場失靈的領域，如基礎設施、公共服務、生態建設等則主要由政府來規劃和協調。其次，要處理好地方政府與中央政府的關系，對一些具有共同利益并取得共識的重大問題，可以通過地方政府間的平等協商來解決;而對一些難以協調又關系區域整體利益的問題，由中央站在國家戰略層面進行頂層設計和督導推動。如何探索建立一個市場調節與政府引導相結合的跨界治理協調機制，以保障通過區域的協同發展，使經濟更具活力、社會更加公平、運行更有效率，是我們亟待回答和解決的一個重要命題。

推進京津冀協同發展的重要抓手

在頂層設計方面，要以首都經濟圈規劃為導向，推進京津冀三地的戰略對接。基于國家戰略、區域整體利益和長遠利益，在明確主體功能區劃分、城市功能定位的前提下，立足三地的比較優勢，進行區域規劃和政策配套的頂層設計，對推進跨省域的區域協同發展意義重大。如城鎮布局、產業布局、生態布局、交通體系以及重大跨區域項目等規劃，應在中央層面做好京津冀區域規劃的頂層設計，以避免重復建設，無序競爭。以區域規劃頂層設計為導向，京津冀三地應主動將首都經濟圈、環首都綠色經濟圈、河北沿海經濟帶、正定新區以及濱海新區等戰略規劃與區域發展頂層設計進行對接，并進一步深化研究相關配套政策和體制機制，以保障規劃的順利實施。

在機制保障方面，要探索建立橫向與縱向結合、公平與效率兼顧的區域協調機制。科學高效的制度安排是推進區域協同發展的根本保障。首先，探索建立橫向協商與縱向協調相結合的協調機構。橫向協商機制主要表現為地方政府聯席會議，通過平等的談判和協商，共謀發展大計，協調各自利益，促進區域協同發展。縱向協調機制主要表現為超越地方行政區劃的組織架構（如京津冀協同發展辦公室），主要對京津冀區域發展進行頂層設計，審議區域內城市的總體規劃和重大項目的規劃安排，協調區域內的重大利益關系，以維護區域公平，保障區域整體利益和長遠發展。這種以省級橫向協商機制為基礎、縱向協調機制為補充的區域協調模式，具有地方政府與中央政府共同參與、市場協調與政府協調有機結合的體系特征。其次，探索建立稅收分享、成本分攤、生態補償等多種協調機制。按照“優勢互補、互利共贏”的原則，針對產業合作、基礎設施合作和生態合作等，探索建立稅收分享、成本分攤、生態補償等多種跨界治理的協調機制。再次，要推出相關配套政策，為推進區域協同發展保駕護航。如建立特殊的首都財政政策、橫向的財政轉移支付、投融資體制創新、共同發展基金、碳匯市場等。最后，要創新區域合作模式，如探索構建“你中有我、我中有你”的命運共同體等。

在全面推進方面，要建設交通、產業、城鎮、生態、社會一體化的新首都經濟圈。京津冀區域協同發展，必須打破“一畝三分地”的行政藩籬，實現三地“抱團發展”，闖出一條基礎設施相連相通、產業發展互補互利、資源要素對接對流、公共服務共建共享、生態環境聯防聯控的路子來。為此，要充分發揮北京服務、天津制造與河北加工的優勢，按照優勢互補、共贏發展的原則，全面推進區域一體化，打造交通、產業、城鎮、生態、社會一體化的新首都經濟圈。一是交通體系建設先行。發展大交通，強化城市間的空間網絡聯系，實施基礎設施共建共享。統一部署區域內重大基礎設施建設，構建包括鐵路、公路、空港、海港、管道、軌道交通的綜合交通體系。二是推進區域內產業的轉移、集聚、鏈接、融合，促進科技成果的產業化，做大做強優勢產業鏈條與集群，實現區域的共同發展。三是優化城鎮空間布局，加快推進大都市周邊的新城開發與中小城市建設，將其建設成為生態、科技、宜居宜業的新興城市。四是加強生態環境共建與聯防，大力推進綠色生態屏障建設和低碳生態宜居家園建設，重點在對PM2.5大氣環境污染治理等方面加強合作。五是推進區域社會政策的一體化，完善區域社會保險轉移接續、醫療保險異地就醫結算、公積金異地互貸等制度，推進區域內基本公共服務等制度規則的對接，逐步實行政策互惠、資證互認、信息互通，創造有利于人才等要素自由流動的社會政策環境。

推進京津冀協同發展的突破口

根據區域經濟發展的實踐經驗，一些擁有重大戰略機遇、迫切需要共同解決并已取得共識、通過合作可能成為新增長點的地方，往往有可能成為區域協同發展的戰略突破口。針對京津冀的發展實際，我們認為，如能抓住重大戰略機遇，區域協同發展有可能在以下方面率先取得戰略突破。

其一，以北京新機場建設為契機，共建國家級臨空經濟合作示范區。首都第二機場的建設，不僅是北京疏解城市功能、優化空間結構、打造新經濟增長點的重要抓手，也為京津冀三地圍繞新機場統一規劃、整合資源、聯手共建臨空產業、航空城鎮、交通體系、宜居生態等提供了合作平臺和戰略支點。京津冀應抓住機遇，共同申報建設國家級“臨空經濟區域合作示范區”，包括聯合共建以航空、航海、航天一體化為核心，以地鐵、高鐵、市郊快鐵為主干的國際航運中心、綜合交通體系和基礎設施體系;聯合共建以航空物流和航空服務業、高端制造業、現代服務業和文化創意中心為主導的高端產業體系;聯合共建以水、園、綠為主體的一流生態體系;聯合共建以航空小鎮為重點的綠色、智慧、宜居航空都市體系等。通過京津冀合力共建，完全有可能將其建成一個以高端產業為支撐、科技創新為驅動和生態環境為保障的綠色臨空經濟區和現代化城鎮體系，成為國家區域合作示范新區。

其二，依托天津濱海新區，共建中國投資和服務貿易最便利的綜合改革創新區。天津獲準建立中國投資和服務貿易便利化綜合改革創新區，這不僅僅是天津的機遇，也是京津冀協同發展的重大契機。從國家戰略看，天津綜合改革創新區是我國積極主動對外開放的重大舉措，可以與上海自貿區形成“南北并進”的開放新格局，有利于培育中國面向全球競爭的新優勢，打造中國經濟的“升級版”。從區域發展看，建設具有“貿易自由、投資便利、金融服務完善、高端產業聚集、法制運行規范、監管透明高效、輻射帶動效應明顯”等鮮明特征的“綜合改革創新區”，無疑會給京津冀區域發展提供一個強大的改革引擎，為我們破除體制性障礙，建設更寬松的發展環境提供重要契機。建設這樣一個創新區，天津必須依托京冀在人才、科技、金融等方面的支持，打整體牌，聯手共建，充分用足用好先行先試的政策優勢，積極探索京津冀三地在海港、空港、產業、科技、金融、物流、生態和社會政策等多方面的區域合作新模式與新途徑，共同將京津冀地區建設成為中國北方的國際貿易中心、國際金融中心、國際航運中心和國際物流中心，打造更具國際競爭力和影響力的城市群。

其三，抓住京津冀三地優化空間結構的機遇，共建國家級“京津科技新干線”。北京近年來實施“南城行動計劃”，城市空間發展重心南移;天津城市空間布局將“戰略東移”調整為“東移北轉”;河北重點打造環首都綠色經濟圈，使廊坊成為重要的核心節點。京津冀三地空間布局的調整，反映了高端產業和優質要素向京津發展軸聚集，為三地合力打造一條從“中關村—亦莊—廊坊—武清—北辰—東麗—濱海新區”的京津科技新干線創造了條件。實際上經過多年的建設和發展，京津發展軸已經聚集了若干個國家級開發區和高新區，充分利用現有的產業優勢和園區基礎，推進各功能區的進一步整合，進一步吸引國際資本、高端產業和優質要素向這里集聚，實現知識與產業的對接、服務與制造的對接。北京應充分發揮科技服務、金融服務、信息服務等輻射帶動作用，發揮首都總部經濟的引領作用，增強對區域要素整合和資源配置的能力;天津應發揮其現代制造、研發轉化的優勢，將其與北京產業關聯密切的高新技術產業向西北板塊轉移，以智慧產業帶連接北京的空間布局。河北廊坊應抓住北京產業外遷、首都二機場建設等新機遇，承接發展高端制造業、臨空產業以及文化創意產業等。京津冀聯手打造京津科技新干線，完全有可能將其建設成為面向世界的國家級高科技創新產業帶。

其四，抓住北京中心城區功能疏解的機遇，共建首都綠色生活圈。緩解北京的人口資源環境壓力，除了在北京周邊加快建設新城、發展城市副中心以外，可以考慮把北京的一些滿足全國市場需求的科技、教育、醫療、會展以及養老保健等功能疏解到周邊地區。天津與河北應抓住北京功能疏解的機遇，積極推進城市組團建設，在首都周邊共同打造首都綠色生活圈。比如正在積極建設的“環首都綠色經濟圈”，有通州、燕郊、三河、大廠、香河、薊縣、寶坻組團，有房山、涿州、淶水、高碑店組團，還有大興、固安、永清、廊坊、武清組團等。同時，在距離北京與天津市區50公里左右的京津冀交界的地方，選擇一些交通便利、城市功能完整，公共設施基礎較好，資源環境還有一定承載空間的地方，京津冀共建滿足全國市場需求的專科醫療中心、職業教育基地和休閑會展基地。建設一批康復中心和養老小鎮，以優質的公共服務和宜居生態環境，把大都市的人口吸引到周邊的田園小鎮來生活。

（作者單位：首都經濟貿易大學）

責任編輯：葉再春