82修憲中的“兩院制”方案

張春生

無(wú)論是一院制還是兩院制，都屬議會(huì)的組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題。這里面既無(wú)東方西方的區(qū)分，也沒(méi)有“姓資姓社”的對(duì)立。如何選擇，完全取決于一個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)、民族狀況和社會(huì)結(jié)構(gòu)等因素

近年來(lái)，“兩院制”問(wèn)題一再被提起。很多報(bào)道說(shuō)得不準(zhǔn)確，公眾中對(duì)它也有不少誤解。筆者曾在立法機(jī)關(guān)服務(wù)30年，又是《彭真?zhèn)鳌肪帉?xiě)組成員，覺(jué)得有責(zé)任對(duì)這個(gè)問(wèn)題加以說(shuō)明和澄清。

減少代表名額成為修憲重要課題

修憲的啟動(dòng)，來(lái)源于中共中央的建議。1980年8月18日，鄧小平發(fā)表了著名的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話。他明確提出，要在修憲中解決“改善各級(jí)人民代表大會(huì)制度、不允許權(quán)力過(guò)分集中”等重大政治體制改革問(wèn)題。之后不久，他還提出，1954年到現(xiàn)在已經(jīng)過(guò)去了二十多年，國(guó)家形勢(shì)發(fā)生了很大變化，要使我們的憲法“面貌一新”。

鄧小平的講話，實(shí)際成了修憲指導(dǎo)思想。

9月10日，經(jīng)五屆全國(guó)人大三次會(huì)議批準(zhǔn)，成立了以葉劍英為主任委員，宋慶齡、彭真為副主任委員的憲法修改委員會(huì)，開(kāi)始了修憲工作。

5天以后，憲法修改委員會(huì)召開(kāi)成立大會(huì)。葉劍英就修憲的必要性、指導(dǎo)思想和工作方法發(fā)表了講話，得到大家贊同。

會(huì)上，成立了修憲委員會(huì)的工作班子——憲法修改委員會(huì)秘書(shū)處。秘書(shū)處負(fù)責(zé)憲法的框架設(shè)計(jì)、內(nèi)容研究、條文起草，并負(fù)責(zé)搜集各種意見(jiàn)、草擬給中央的報(bào)告等工作。這是一個(gè)精干的班子，由胡喬木出任秘書(shū)長(zhǎng)，胡繩、甘祠森、張友漁、王漢斌等人任副秘書(shū)長(zhǎng)，還吸收了國(guó)內(nèi)幾位知名的憲法學(xué)家作為工作人員。

修改憲法的重要課題之一，是如何把人民代表大會(huì)“做實(shí)”，使之成為名副其實(shí)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。

改革開(kāi)放前，全國(guó)人民代表大會(huì)在人們心目中存在兩大缺陷。一是，名義上是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但并不能真正討論和決定重大問(wèn)題，絕大多數(shù)議案多是一次會(huì)議討論、原樣通過(guò)。這也是當(dāng)時(shí)各社會(huì)主義國(guó)家的通病。二是，代表人數(shù)太多，不便于真正議政和決定問(wèn)題。

1978年二三月間召開(kāi)的五屆全國(guó)人大，代表達(dá)到3497名，為世界大國(guó)議會(huì)所僅見(jiàn)（美國(guó)人口從1億多增到2億多，眾議院議員一直法定為435名;日本1億多人，眾議員法定為480名;印度人口與中國(guó)相差不多，議員也只法定為540名）。

1979年修改選舉法時(shí)，提出了減少代表名額問(wèn)題。為此，民政部提出了減少名額方案，但由于地方許多人思想不通，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。當(dāng)時(shí)，彭真就提出：經(jīng)驗(yàn)證明，代表人數(shù)太多，并不便于充分討論和決定問(wèn)題，現(xiàn)在代表人數(shù)恐怕是偏多了，恐怕還是少一點(diǎn)好。

修憲委員會(huì)秘書(shū)處是從解決這個(gè)問(wèn)題入手，開(kāi)始修憲工作的。

胡喬木提出“兩院制”建議

1980年9月17日晚上，修憲委員會(huì)秘書(shū)處在北京人民大會(huì)堂召開(kāi)了第一次全體會(huì)議。

會(huì)上，胡喬木發(fā)表了長(zhǎng)篇講話。他提出了兩個(gè)問(wèn)題，請(qǐng)大家研究，一是“兩院制”問(wèn)題，一是全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)問(wèn)題。

關(guān)于“兩院制”問(wèn)題，他說(shuō)，現(xiàn)在全國(guó)人大有3000多名代表，召集不易。會(huì)議舉行時(shí)，又因?yàn)槿藬?shù)太多，很難討論深入，通過(guò)決議不免有走過(guò)場(chǎng)之嫌。為了使人民代表大會(huì)擺脫給人以“橡皮圖章”的印象，全國(guó)人大應(yīng)縮減代表人數(shù)，比如，減到1000人，然后再分為兩個(gè)院，每院各500人，分頭議事。人少了就便于認(rèn)真討論問(wèn)題，也可以展開(kāi)辯論，這樣，可以使全國(guó)人大成為真正的人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)。

胡喬木講完后，秘書(shū)處進(jìn)行了短時(shí)間討論。散會(huì)時(shí)，已經(jīng)過(guò)了午夜。

4天以后，也就是9月21日，在中央召開(kāi)的一次工作會(huì)議上，胡喬木就起草若干歷史問(wèn)題的決議和修改憲法問(wèn)題作了說(shuō)明。

他再次談了對(duì)“兩院制”的考慮。他說(shuō)，現(xiàn)在全國(guó)人民代表大會(huì)有3400多名代表，沒(méi)有法子討論問(wèn)題，也很難工作。建議代表人數(shù)減至1000人，最多不超過(guò)1200人。1000人還是不好開(kāi)會(huì)，那就一分為二，分成兩院（很多國(guó)家都是兩院制）。比如說(shuō)，分“地區(qū)院”和“社會(huì)院”，每一個(gè)代表都代表特定的地區(qū)和社會(huì)集團(tuán)。人大常委可以減到50個(gè)到60個(gè)。不一定集體辦公，但每個(gè)人得有一個(gè)辦公室。人大常委也是一半代表地區(qū)，一半代表各社會(huì)團(tuán)體。假如我是江蘇代表，討論一個(gè)重要方案之前，我要回到江蘇去，征求江蘇的意見(jiàn)。代表講的不是個(gè)人的意見(jiàn)。社會(huì)團(tuán)體也是這樣，凡是要在人大討論的問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)事先在相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體里面討論過(guò)，作成決議，交給這個(gè)代表。這樣，每個(gè)代表都是非常負(fù)責(zé)任的。這樣的人大常委，我設(shè)想，是可以給黨中央和國(guó)務(wù)院很大的幫助。他表示，這僅是一種設(shè)想，實(shí)行起來(lái)可能有很大困難，也會(huì)有很多人反對(duì)。

胡喬木講完后，華國(guó)鋒表示：“現(xiàn)在的人大是帶安排性質(zhì)的，是榮譽(yù)職務(wù)。”胡耀邦接著說(shuō)：“有些不安排也不行，比如宗教界、科學(xué)界、民主黨派，總要安排那么一兩個(gè)有名的。好吧，以后從長(zhǎng)計(jì)議吧。”

胡喬木研究問(wèn)題是很投入的。9月25日下午要在人民大會(huì)堂天津廳召開(kāi)修改憲法的會(huì)議，原定由他主持，因他身體不好，便委托了張友漁主持。上午去醫(yī)院看病前，他要秘書(shū)將自己的意見(jiàn)轉(zhuǎn)告胡繩、張友漁。他提出，要重點(diǎn)研究一下兩院制、人大常委會(huì)的職權(quán)以及人大和國(guó)務(wù)院的工作劃分問(wèn)題，并需要整理兩個(gè)材料：一是主要國(guó)家兩院制的內(nèi)容和關(guān)系;二是主要國(guó)家立法機(jī)關(guān)和政府之間的權(quán)限劃分。

這段時(shí)間，理論工作者思想活躍。10月25日，中共中央黨史研究室副主任廖蓋隆在全國(guó)黨校系統(tǒng)中共黨史學(xué)術(shù)討論會(huì)上做報(bào)告，提出了政治體制改革的一些設(shè)想。關(guān)于人大組織結(jié)構(gòu)，他也提出了“兩院制”的意見(jiàn)：最高權(quán)力機(jī)構(gòu)全國(guó)人民代表大會(huì)縮為1000人，分設(shè)兩院。“區(qū)域院”300人，由各地區(qū)選派代表組成;“社會(huì)院”700人，由社會(huì)各階層的代表組成。兩院共同立法，互相制約。人大要一年兩次召開(kāi)會(huì)議。50～70人的常委會(huì)，應(yīng)是精干的、全年工作的。

從胡喬木和廖蓋隆的講話中可以清楚地看出，提出“兩院制”的設(shè)想，是為了完善人民代表大會(huì)制，使人大成為名符其實(shí)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。其出發(fā)點(diǎn)，同一年前黨的十一屆三中全會(huì)精神，同鄧小平剛剛所做的報(bào)告《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的精神，同人民代表大會(huì)制度的建制思想，是一致的。

尤其對(duì)于胡喬木來(lái)說(shuō)，作為一個(gè)長(zhǎng)期為中央起草政策文件的領(lǐng)導(dǎo)人，他也知道這個(gè)設(shè)計(jì)不一定成熟，會(huì)有不同意見(jiàn)，實(shí)行起來(lái)也會(huì)有困難，只是作為一種方案提出來(lái)供討論的。

兩種方案

9月下旬，在張友漁主持下，修憲秘書(shū)處先后開(kāi)了兩次會(huì)，對(duì)兩院制問(wèn)題進(jìn)行討論研究。

在秘書(shū)處中，意見(jiàn)并不一致。多數(shù)人認(rèn)為，實(shí)行兩院制，每院人數(shù)不多，可以深入討論并解決問(wèn)題，使代表更好地代表人民，使通過(guò)的法律和重大決議更嚴(yán)密，實(shí)行監(jiān)督更有效，能夠起到制約和平衡的作用，有利于政局的穩(wěn)定。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，外國(guó)的兩院制有其產(chǎn)生的歷史條件、自治條件和民族條件。而且大家對(duì)現(xiàn)在實(shí)行的一院制并沒(méi)有多大意見(jiàn)。因此，對(duì)一院制仍應(yīng)作為一種方案加以研究。

秘書(shū)處責(zé)成幾位成員對(duì)“兩院制”方案進(jìn)行研究，包括兩院名稱、人數(shù)、組成和選舉方式、法律地位以及兩院關(guān)系的協(xié)調(diào)等。由于兩院的選舉和關(guān)系協(xié)調(diào)都是較為復(fù)雜的問(wèn)題，研究過(guò)程中只提出了一些原則和設(shè)想，沒(méi)有寫(xiě)出條文。

1980年12月5日，在給彭真等領(lǐng)導(dǎo)人的報(bào)告中，胡喬木匯報(bào)了三個(gè)月來(lái)的工作情況，提出了修憲工作中的幾個(gè)問(wèn)題和修改意見(jiàn)。報(bào)告中說(shuō)，大家認(rèn)為，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)成為真正的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。為此，除加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)外，還應(yīng)當(dāng)從組織上、制度上進(jìn)行改革，包括：

第一，現(xiàn)在全國(guó)人民代表大會(huì)代表人數(shù)過(guò)多，不利于大會(huì)討論和決定問(wèn)題、行使最高國(guó)家權(quán)力。為此，可以考慮減少代表人數(shù)。從代表構(gòu)成來(lái)看，過(guò)去對(duì)先進(jìn)工作者、英雄模范人物和其他方面人士的安排照顧考慮偏多，今后應(yīng)當(dāng)選舉那些在各方面確有代表性的、有活動(dòng)能力的、真正能代表人民行使權(quán)力的人擔(dān)任代表。

第二，關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)的組織，可考慮分設(shè)“地方院”和“社會(huì)院”兩個(gè)院。“地方院”由各省、自治區(qū)、直轄市和各少數(shù)民族的代表組成。“社會(huì)院”由各界和各行各業(yè)的代表組成。兩院人數(shù)相等，每院600人，任期相同，享有平等的權(quán)力，共同行使立法和其他屬于全國(guó)人大的職權(quán)。對(duì)法案和其他議案的倡議權(quán)，可按照性質(zhì)的不同，分別規(guī)定屬于某一院。原則上，“地方院”可著重考慮和討論有關(guān)地方和少數(shù)民族的問(wèn)題。“社會(huì)院”可著重考慮和討論有關(guān)各界和各行各業(yè)的問(wèn)題。兩院不僅能對(duì)政府起監(jiān)督、制約作用，而且也可以互相制衡，使通過(guò)的法律和決議更為嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確，實(shí)行的監(jiān)督更為有效。當(dāng)然，減少代表人數(shù)在人事安排上會(huì)有困難，但可用另設(shè)其他適當(dāng)機(jī)構(gòu)或安排名譽(yù)職務(wù)和進(jìn)行思想工作來(lái)解決。

胡喬木也報(bào)告了在這個(gè)問(wèn)題上的不同意見(jiàn)：我國(guó)的人民代表大會(huì)歷來(lái)只有一院制的傳統(tǒng)，干部和群眾已經(jīng)比較習(xí)慣了，可以減少代表人數(shù)，改進(jìn)代表的構(gòu)成，但仍實(shí)行一院制。

這里，胡喬木將自己對(duì)于“兩院制”的設(shè)想，講得更為精煉、準(zhǔn)確。他雖然全面報(bào)告了“兩院制”和“一院制”兩種方案，但顯然是偏向于實(shí)行“兩院制”方案的。

征求意見(jiàn)

1981年初，秘書(shū)處連續(xù)召集北京和外地的專家學(xué)者開(kāi)座談會(huì)。

談到人大的組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題，主張一院制和兩院制的人都有，各自陳述了自己的主張和設(shè)想，但并沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。

值得注意的是，參加座談的人有一個(gè)趨同的意見(jiàn)，那就是現(xiàn)有的人大代表名額過(guò)多，應(yīng)當(dāng)減少，使它成為一個(gè)真正能議事和決定問(wèn)題的工作機(jī)關(guān)，并認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)的組成人員應(yīng)當(dāng)實(shí)行專職，還應(yīng)具備一定的社會(huì)活動(dòng)能力。在這方面，憲法學(xué)者吳家麟、張光博的意見(jiàn)有一定代表性。

吳家麟說(shuō)，實(shí)行兩院制的理由不充分。現(xiàn)在的主要問(wèn)題，是代表人數(shù)太多，沒(méi)法進(jìn)行工作。建議減少代表人數(shù)，不超過(guò)1500人。列寧說(shuō)過(guò)，代表機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是工作機(jī)關(guān)。這一條我們忘得一干二凈。我們的代表很多是安排性質(zhì)的。安排問(wèn)題應(yīng)另想辦法。

張光博認(rèn)為，設(shè)兩院的想法是好的，但是設(shè)兩院增加了層次，集中意見(jiàn)更費(fèi)時(shí)間，影響提高工作實(shí)效。特別是，兩院的代表如何產(chǎn)生？是否考慮從選舉上進(jìn)行改進(jìn)，按地方選舉和職業(yè)選舉相結(jié)合，選出的代表在一起開(kāi)會(huì)。我國(guó)的國(guó)情和資本主義國(guó)家不同，兩院制不是實(shí)質(zhì)問(wèn)題。

1981年2月，修憲委員會(huì)秘書(shū)處征求各地意見(jiàn)。

對(duì)人大實(shí)行一院制還是兩院制的問(wèn)題，各地意見(jiàn)仍不一致。北京、上海、遼寧等14個(gè)地方贊成設(shè)兩院，認(rèn)為這有利于充分發(fā)揚(yáng)民主，使人大審議決定問(wèn)題更加慎重、周到。河北、山東等11個(gè)地方不贊成設(shè)兩院，認(rèn)為這種體制集中意見(jiàn)很麻煩，不適合現(xiàn)實(shí)國(guó)情。

此后的研究并無(wú)太多的新進(jìn)展，仍然是兩種意見(jiàn)爭(zhēng)執(zhí)不下。為此，秘書(shū)處提出了兩種方案，以供進(jìn)一步研究選擇。

在1981年7月提出的憲法修改第五次討論稿和匯報(bào)中，將“一院制”的方案放在了前面。在陳述理由的時(shí)候，除講了我國(guó)歷來(lái)只有一院制的傳統(tǒng)，干部和群眾已經(jīng)比較習(xí)慣外，又提出了新的考慮：一院制活動(dòng)比較方便，兩院制議事比較復(fù)雜，兩院之間容易產(chǎn)生糾紛，影響工作效率，而且國(guó)家主席、總理等得忙于出席兩院會(huì)議，時(shí)間上有時(shí)會(huì)安排不過(guò)來(lái)。這多少反映了修憲委員會(huì)秘書(shū)處思路的調(diào)整和變化。

彭真直接主持修憲工作

這期間，胡喬木除承擔(dān)修憲的組織工作外，還花極大精力主持起草了建國(guó)以來(lái)若干歷史問(wèn)題的決議草稿，工作緊張而辛苦。決議通過(guò)之后，他因病休養(yǎng)。鄧小平遂委托彭真直接主持憲法起草工作。

彭真對(duì)前一段的修憲情況是了解的，對(duì)修憲工作中的民主氣氛和各方面提出的好的見(jiàn)解和建議感到滿意，但對(duì)一些重要問(wèn)題包括一院制還是兩院制上的較大分歧，也感到憂慮。于是他提出了以1954年憲法為基礎(chǔ)搞修憲的第二方案的工作思路。

1981年7月22日，在北戴河，彭真聽(tīng)取秘書(shū)處負(fù)責(zé)人胡繩、王漢斌等匯報(bào)前一段工作情況，并研究了幾個(gè)問(wèn)題。首先是兩院制問(wèn)題。

彭真問(wèn)，秘書(shū)處贊成兩院的多不多？?jī)稍褐剖窃鯓犹岢鰜?lái)的？什么理由？與政協(xié)重不重復(fù)？對(duì)于不一致的意見(jiàn)，有什么結(jié)論？胡繩匯報(bào)說(shuō)，是胡喬木提出來(lái)的，試寫(xiě)了兩個(gè)方案，傾向于搞兩院，目的是分別深入討論。他還匯報(bào)了減少代表和常委會(huì)人數(shù)、建立專門委員會(huì)的設(shè)想，然后說(shuō)，大家想著重把人大和人大常委會(huì)搞得實(shí)一些，問(wèn)題搞得深一些，這是趨勢(shì)，問(wèn)題是怎么落實(shí)，怎么改變“橡皮圖章”的形象。

彭真是不贊成兩院制的，為此事先曾與鄧小平溝通，兩人意見(jiàn)一致。鄧小平的考慮是，“人大就是一院制，搞兩院制，兩院意見(jiàn)不一致，很難辦”。彭真在談了英國(guó)、美國(guó)、蘇聯(lián)兩院制的一些情況后明確表示，還是一院制。

這之后，彭真幾次談到了人大的組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題。他說(shuō)，一院還是兩院？還是一院制。兩院沒(méi)有什么優(yōu)越性。兩院制的老祖宗是英國(guó)。當(dāng)時(shí)資產(chǎn)階級(jí)與封建勢(shì)力妥協(xié)，貴族保留部分權(quán)利，現(xiàn)在貴族院不起什么作用。瑞典過(guò)去是兩院，現(xiàn)在已經(jīng)改為一院。美國(guó)是聯(lián)邦制，小邦怕被大邦吞掉。我們不是聯(lián)邦制國(guó)家。蘇聯(lián)在聯(lián)盟院之外再建民族院，是因?yàn)橛屑用斯埠蛧?guó)。我們實(shí)行民主集中制，一院制便于工作。

鄧小平在后來(lái)會(huì)見(jiàn)香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)全體成員時(shí)，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題講得更明確：西方的民主就是三權(quán)分立、多黨競(jìng)選等等，我們并不反對(duì)西方國(guó)家這樣搞，但是我們中國(guó)大陸不搞多黨競(jìng)選，不搞三權(quán)分立、兩院制。我們實(shí)行的就是全國(guó)人民代表大會(huì)一院制，這最符合中國(guó)實(shí)際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國(guó)家的興旺發(fā)達(dá)，避免很多牽扯。當(dāng)然，如果政策搞錯(cuò)了，不管你什么院制也沒(méi)有用。

因此，在按照修憲第二方案（即以1954年憲法為基礎(chǔ)）起草的幾次憲法修改草案中，秘書(shū)處都按一院制的思路設(shè)計(jì)方案，沒(méi)有再把兩院制的考慮納入其中。

人大制度不斷改革

1981年夏秋之際，彭真對(duì)參與修憲工作的人多次談話，內(nèi)容涉及面很廣。在談到實(shí)行民主、廣開(kāi)言路問(wèn)題時(shí)，他說(shuō)：“對(duì)于修改憲法要考慮的問(wèn)題，在這里盡管談，政治、經(jīng)濟(jì)、文化，海闊天空。但有一條，就是又算又不算。我說(shuō)的又算又不算，你們說(shuō)的也又算又不算。對(duì)的算，不對(duì)的不算。大家贊成的算，不贊成的不算。這樣，大家談就可以放開(kāi)、自由一點(diǎn)，要養(yǎng)成這個(gè)民主習(xí)慣。”他又說(shuō)：“民主是要有時(shí)間的，是不能怕麻煩的，現(xiàn)在麻煩一些，以后就好辦了。”

兩院制問(wèn)題，就是在這樣一個(gè)背景下提出的。它的提出，與兩個(gè)重大問(wèn)題直接相關(guān)。一是像文革這樣的錯(cuò)誤是黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人做出的決策，屬全局性的、長(zhǎng)時(shí)間的錯(cuò)誤，其所以發(fā)生，一個(gè)重要原因是對(duì)權(quán)力的行使缺少有效制約。二是人民代表大會(huì)制度雖然已經(jīng)建立，初期在國(guó)家政治生活中也發(fā)揮過(guò)積極作用，但后來(lái)實(shí)際上逐漸被廢棄，人民行使國(guó)家權(quán)力的憲法原則在文革中蕩然無(wú)存。人們希望把這個(gè)制度做得實(shí)一些，保持國(guó)家的穩(wěn)定、發(fā)展。

無(wú)論是一院制還是兩院制，都屬議會(huì)的組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題。這里面既無(wú)東方西方的區(qū)分，也沒(méi)有“姓資姓社”的對(duì)立。其利弊得失，很難從抽象的理論原則加以判斷。如何選擇，完全取決于一個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)、民族狀況和社會(huì)結(jié)構(gòu)等因素。筆者在立法機(jī)關(guān)工作多年，深知世界上沒(méi)有十全十美的方案和制度。一個(gè)被采用的方案，并非完美無(wú)缺。一個(gè)被否決的方案，也不是一無(wú)是處。

10年前，筆者為全國(guó)人大常委會(huì)作了一次人民代表大會(huì)制度的講座，順帶簡(jiǎn)要談了一下兩院制問(wèn)題。我主要講到：議會(huì)采用一院制還是兩院制，屬于議會(huì)組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題。一院制就是由一個(gè)單一的議會(huì)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使議會(huì)職權(quán);兩院制就是議會(huì)由兩個(gè)獨(dú)立并行的機(jī)構(gòu)組成，分別行使議會(huì)職權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界上實(shí)行一院制的有110多個(gè)國(guó)家，是多數(shù);實(shí)行兩院制的有70多個(gè)國(guó)家，是少數(shù)，主要是一些聯(lián)邦制國(guó)家和西方發(fā)達(dá)國(guó)家。兩院制議會(huì)除按選區(qū)選出眾議院（或者下院）外，產(chǎn)生第二院的基本宗旨在于實(shí)行代議機(jī)構(gòu)自身的權(quán)力制衡。如英國(guó)歷史上主要著眼于維護(hù)貴族利益，現(xiàn)在則主要著眼于平衡政黨之間的利益;美國(guó)在于平衡各州之間的利益;前蘇聯(lián)在于平衡復(fù)雜的民族關(guān)系。我國(guó)沒(méi)有黨派利益和突出的民族利益、地方利益之爭(zhēng)，因而不存在設(shè)立兩院制的基礎(chǔ)和條件，采用人民代表大會(huì)制度一院制，更適合我國(guó)國(guó)情。

至于對(duì)胡喬木，更不應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生誤判。他提出兩院制的方案供中央和修憲委員會(huì)研究，完全是為了把人民代表大會(huì)搞得更實(shí)在、更民主一些，絕不是、也不可能提倡所謂“西方民主”。

此外，胡喬木對(duì)82憲法的貢獻(xiàn)是多方面的。例如，在憲法結(jié)構(gòu)上，他力主并實(shí)現(xiàn)了將公民權(quán)利的內(nèi)容置于國(guó)家機(jī)構(gòu)之前，首倡建立國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)并研究擬定了有關(guān)條文，努力恢復(fù)設(shè)立了國(guó)家主席，等等。

1981年12月14日，他對(duì)胡繩、王漢斌等說(shuō)：如何發(fā)揮人大常委的作用，需要研究解決。我原來(lái)設(shè)想搞兩院制，現(xiàn)在看來(lái)很難行得通。但人大常委權(quán)力一定要大，要在憲法上寫(xiě)清楚。人大常委不是榮譽(yù)職務(wù)，主體一定是能工作的。最終通過(guò)的82憲法，增設(shè)了若干專門委員會(huì)以協(xié)助人大和它的常委會(huì)開(kāi)展工作，增強(qiáng)了人大常委會(huì)的地位，擴(kuò)大了常委會(huì)的職權(quán)。

由于實(shí)行了民主的工作方法，這次修憲中，各國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和各地方都提出了大量的意見(jiàn)和建議，匯集起來(lái)有五大冊(cè)，五、六萬(wàn)字。不同意見(jiàn)的爭(zhēng)議、交鋒，有利于凝聚共識(shí)，也有利于憲法修改委員會(huì)和全國(guó)人大權(quán)衡利弊得失，做出抉擇。

上世紀(jì)80年代，人大工作確實(shí)出現(xiàn)了前所未有的生動(dòng)活潑的新局面。此后，在1987年通過(guò)的《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》中，把立法工作中的“一審制”改為了“多審制”，并建立了“聯(lián)組會(huì)”制度，對(duì)議案展開(kāi)大范圍交流和辯論。這些舉措，都使人大朝著民主、求實(shí)的方向邁進(jìn)了一大步。

關(guān)于如何發(fā)揮各界別代表在人民代表大會(huì)中的作用和專長(zhǎng)，設(shè)“社會(huì)院”的方案雖難以實(shí)行，但這終究是一個(gè)需要解決的問(wèn)題。中共十三大看到了這個(gè)問(wèn)題，專門論述了改進(jìn)選舉制度的問(wèn)題，提出：“為了使候選人具有較為廣泛的代表性，今后除繼續(xù)堅(jiān)持按地區(qū)選舉的制度外，可以輔之以按界別選舉和其他方式產(chǎn)生部分代表的辦法。”對(duì)此，立法機(jī)關(guān)曾反復(fù)研究，只是由于技術(shù)操作層面的困難，才沒(méi)有付諸實(shí)施。

還應(yīng)看到，“兩院制”的方案雖然沒(méi)有采用，但在以后完善人大制度的工作中，它所提出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題——例如規(guī)范和減少代表數(shù)量，以便于討論和決定問(wèn)題等，仍被一再提上日程。

在全國(guó)人大和黨的組織部門的共同努力之下，分兩步走，終在1995年初步實(shí)現(xiàn)了減少各級(jí)人大代表名額并使之法定化的目標(biāo)。

（作者為全國(guó)人大法工委原副主任）