檢察院“插手”公益訴訟

韓永

中國公益訴訟或?qū)⒂瓉怼皬?qiáng)勢”主體。

6月24日，全國人大常委會審議了一份由最高人民檢察院提交的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟改革試點(diǎn)工作的決定草案》。草案提請全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院開展提起公益訴訟的試點(diǎn)。試點(diǎn)的區(qū)域包括北京、廣東等十三個省市自治區(qū)，試點(diǎn)的領(lǐng)域有四個方面：生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓和食品藥品安全。

分析認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟，有助于改變公益訴訟主體長期以來弱勢的現(xiàn)狀，但也要對其是否會過于強(qiáng)勢保持警惕。

從“民告官”到“官告官”

最高人民檢察院之所以要提請全國人大常委會授權(quán)，是因?yàn)樵谀壳坝袡?quán)提起公益訴訟的主體中，并不包括檢察機(jī)關(guān)。

2012年，全國人大常委會審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》。新《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”

這是中國法律第一次對公益訴訟的主體資格做出規(guī)定。但“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的規(guī)定屬于準(zhǔn)用性規(guī)范，只是原則上打開了公益訴訟的大門，但到底哪些機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以起訴，有待相關(guān)的法律予以細(xì)化。

2013年，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修訂，新法第47條規(guī)定，“對侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國消費(fèi)者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟。”省級消協(xié)及中國消協(xié)由此獲得了提起公益訴訟的主體資格。

2015年1月1日開始實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。

2015年1月6日，最高法對外發(fā)布新《環(huán)境保護(hù)法》的司法解釋。民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年第三季度末，中國在各級民政部門登記的社會組織有56.9萬，其中生態(tài)環(huán)保類的社會組織約有7000個，而符合《環(huán)保法》及其司法解釋的有700余家。

消協(xié)和環(huán)保組織都屬于民訴法中“有關(guān)組織”的范疇，而該法中所說的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”一直未予明確。于是，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的資格，在法律上一直是空白。

而那些有權(quán)提起公益訴訟的社會組織，則因一些現(xiàn)實(shí)的困難，而無法滿足提起公益訴訟的需求。北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞多年從事環(huán)境公益訴訟的研究，他告訴《中國新聞周刊》，在環(huán)境公益訴訟方面，雖然有起訴資格的環(huán)保組織有700多家，但真正有起訴能力的只有三四十家，截至目前提起的環(huán)境公益訴訟只有六七十件。而中國每年的環(huán)境糾紛，有七十多萬起。

楊朝霞說，對于環(huán)保組織來說，提起公益訴訟既有資格方面的限制，也有資金方面的困難，還有人才方面的匱乏。“錢的問題是很大的，一項(xiàng)鑒定就要幾十萬元。另外，環(huán)境法的專業(yè)性很強(qiáng)，全國各地的環(huán)保組織中真正懂環(huán)境法能起訴的人不多。”

大量的環(huán)境糾紛進(jìn)入不了訴訟程序，一方面使得環(huán)境保護(hù)失去了司法保障，另一方面，專門為審理環(huán)境案件設(shè)立的環(huán)保法庭，也面臨無米下鍋的尷尬境地。今年6月2日的《人民法院報》報道稱，有的環(huán)保法庭自成立以來從沒審理過環(huán)境糾紛案件，許多環(huán)保法庭則名不符實(shí)，主要審理與環(huán)保糾紛不相干的各類案件。

廣東省人民檢察院檢察長鄭紅在自己的一篇文章中，對檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的必要性，分三個方面進(jìn)行了闡述：從刑事訴訟的角度看，一些嚴(yán)重侵害公共利益的危害結(jié)果，可能是由輕微事件累積造成，難以追究眾多違法者的刑事責(zé)任。

從民事訴訟的角度看，一方面，由于法律規(guī)定必須與損害結(jié)果有直接利害關(guān)系才可以提起訴訟，限制了一些公益團(tuán)體和公益人士起訴的主體資格；另一方面，與損害結(jié)果有直接利益關(guān)系的主體，往往考慮訴訟成本過高、得不償失而缺乏起訴的動力。

從行政訴訟的角度看，對環(huán)境污染等損害公益的行為，個別行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在不作為、亂作為的情況，疏于監(jiān)管或者以罰代刑，導(dǎo)致公共利益得不到有效保護(hù)。

擴(kuò)權(quán)質(zhì)疑

但要將檢察機(jī)關(guān)納入公益訴訟的主體，又面臨一些至今無解的質(zhì)疑，其中最主要有兩點(diǎn)：一是檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督職能和訴訟主體角色之間如何自治；二是檢察機(jī)關(guān)是否會借此擴(kuò)張權(quán)力。

這些質(zhì)疑，已經(jīng)在6月25日全國人大常委會組成人員對草案的審議中有所體現(xiàn)。不止一位全國人大常委會委員指出，檢察機(jī)關(guān)如果提起公益訴訟，則其既是案件的監(jiān)督機(jī)關(guān)，又是案件的原告，即“既是運(yùn)動員，又是裁判員”，是否能在身兼二職時保持公正，本身就是一個問號。

廣東人民檢察院檢察長鄭紅認(rèn)為，應(yīng)正視檢察院身兼二職的問題，他主張應(yīng)當(dāng)參照刑事公訴的制度設(shè)計，通過合理分工，實(shí)行訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能相分離，由不同的部門或檢察官承擔(dān)，避免角色定位交叉。

另外，還有全國人大常委會委員擔(dān)憂，在環(huán)保法和食品安全法已經(jīng)明確公益訴訟社會參與的大背景下，此法案的出臺效果可能會南轅北轍。全國人大常委會委員辜勝阻提出了一個問題：檢察院成為公益訴訟主體后，與同樣是該類訴訟主體的社會組織是什么關(guān)系？

也有人擔(dān)心檢察院會借機(jī)擴(kuò)權(quán)，并挑戰(zhàn)現(xiàn)有的權(quán)力秩序。吳曉靈委員認(rèn)為，檢察院的主要監(jiān)督對象應(yīng)該是公安機(jī)關(guān)和法院，行政監(jiān)督應(yīng)該更多地放在人大制度的框架下。

還有人質(zhì)疑，檢察機(jī)關(guān)連現(xiàn)有職權(quán)范圍內(nèi)的事都沒有做好，沒有理由再去“插手”公益訴訟。“檢察院負(fù)責(zé)對貪腐的偵查起訴，它做好了嗎？這個都沒做好，它還能把公益訴訟管好？”第九、十、十一屆全國人大代表遲夙生告訴《中國新聞周刊》。

對于以上質(zhì)疑，最高人民檢察院提出的一個解決辦法，是充分利用訴前的程序。即在提起民事公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)督促或支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或組織向法院提起訴訟；在提起行政公益訴訟之前，應(yīng)先行向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責(zé)。

“法律上有一個窮盡現(xiàn)有制度的原則，現(xiàn)有的制度能用就用，如果這些制度都不行，再由檢察機(jī)關(guān)起訴。以環(huán)境公益訴訟為例，即先讓NGO起訴，如果NGO沒有能力起訴，或者不愿意起訴，檢察機(jī)關(guān)再作為一個候補(bǔ)主體起訴，即作為最后一道防線。”楊朝霞在接受《中國新聞周刊》采訪時說。

這與在6月25日的審議中有些委員提出的建議如出一轍。吳曉靈建議檢察院完善訴前程序的使用，培育社會組織擔(dān)當(dāng)公益訴訟的主體，而不是自己來擔(dān)當(dāng)訴訟主體。

一位希望匿名的檢察系統(tǒng)官員告訴《中國新聞周刊》，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體的法律之所以遲遲不能出臺，與有關(guān)部門，包括司法機(jī)關(guān)和行政部門，對檢察院擴(kuò)權(quán)后格局會發(fā)生變化的擔(dān)憂有關(guān)。“如果是社會組織告行政部門，就是‘民告官，勝訴的比例不大；如果是檢察院告行政部門，就是‘官告官，勝訴的比率會大幅提高。”

楊朝霞還提出了另外一個約束檢察機(jī)關(guān)的辦法，即增加檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任。原來，在環(huán)境訴訟中實(shí)行的是因果關(guān)系證明的舉證責(zé)任倒置，即不由權(quán)利受到侵害的一方，即起訴方承擔(dān)此舉證責(zé)任，而由污染環(huán)境的一方承擔(dān)此舉證責(zé)任，其邏輯主要是權(quán)利受侵害方往往處于弱勢，很難證明污染或破壞行為與損害后果之間的因果關(guān)系。“如果由檢察機(jī)關(guān)起訴，就不能這樣安排了。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)很強(qiáng)大，就應(yīng)該沿用‘誰主張，誰舉證的原則，由其承擔(dān) 因果關(guān)系的舉證責(zé)任。”

試點(diǎn)的顧慮

事實(shí)上，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟此前早有試點(diǎn)，并在中共十八屆四中全會以后迎來了一股熱潮。中共十八屆四中全會決定提出，要“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。

律師姜丹和馬維秋對2013年1月至2015年5月期間的環(huán)保公益訴訟進(jìn)行了研究。他們通過公開信息，搜集了21個已裁決案例和8個尚未裁決的案例。研究發(fā)現(xiàn)，在21個已經(jīng)裁決的案件中，檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴的僅有6例，占比28.9%；而在2015年1月1日后新發(fā)生的8起案件中，檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴的案件已達(dá)5件，占比62.5%。

在公益訴訟的探索方面，廣東省檢察院的有些做法可圈可點(diǎn)。該院的數(shù)據(jù)顯示，從2005年至2014年12月，廣東全省檢察機(jī)關(guān)共提起民事公益訴訟33件，在全國領(lǐng)先。2015年5月5日，廣州市天河區(qū)檢察院、天河區(qū)環(huán)保局、廣東省環(huán)境保護(hù)基金會簽訂環(huán)境公益訴訟三方協(xié)議，開啟了由起訴人、檢察機(jī)關(guān)和行政監(jiān)管部門聯(lián)動的訴訟模式。

2014年12月30日，北京市人民檢察院第四分院成立。其職責(zé)的第五項(xiàng)規(guī)定：北京市人民檢察院制定管轄的其他跨地區(qū)重大環(huán)境資源保護(hù)和重大食品藥品安全刑事一審案件。

檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的威懾力，已在具體案件中顯現(xiàn)出來。中共十八屆四中全會閉幕不久，貴州省金沙縣就因該縣環(huán)保局怠于處罰逾期不繳納排污費(fèi)的企業(yè)，將金沙縣環(huán)保局告上了法庭。該案也被稱為全國首例由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟，此前檢察機(jī)關(guān)介入的公益訴訟，絕大多數(shù)是民事訴訟。

這起舉國關(guān)注的訴訟，尚未開審就結(jié)了案。金沙縣環(huán)保局在收到法院的《應(yīng)訴通知書》后，就對涉事污染企業(yè)做出了行政處罰決定，該縣檢察院認(rèn)為訴訟的目的已經(jīng)達(dá)到，就提出了撤訴。

一位常年研究公益訴訟的學(xué)者告訴《中國新聞周刊》，在此前的試點(diǎn)中，由檢察院參與的公益訴訟，有的不排除有作秀的嫌疑。“檢察院在提起訴訟之前，要做很多的協(xié)調(diào)工作，要跟法院協(xié)調(diào)好，被告不能反對檢察機(jī)關(guān)起訴，地方黨委也會出面說話，選的被告通常也是‘軟柿子。這一切都是為了確保能打贏。”

對于草案提出的試點(diǎn)范圍，有些全國人大常委會委員也提出了疑問。李景田委員指出，如果試點(diǎn)范圍包括省市縣檢察院，而且還在13個省市自治區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍已經(jīng)超過31個省市區(qū)的40%。為了防止負(fù)面影響，他建議縮小試點(diǎn)范圍至總體的20%。

這一建議獲得多位委員附議。李智勇委員建議，可以先確定小范圍試點(diǎn)，一年后互傳經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大試點(diǎn)，再試行一年。

律師遲夙生則再次提到了個人提起公益訴訟的資格問題。在2012年民事訴訟法修改時，她曾經(jīng)建議將公民納入有權(quán)提起公益訴訟的主體，但民訴法最終只確定了兩類主體：法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。

楊朝霞也認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)授予公民提起環(huán)境訴訟的資格。

遲夙生說，許多應(yīng)當(dāng)提起公益訴訟的問題，就是由于有關(guān)機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)作為而不為造成的，僅僅把訴訟權(quán)利授予他們，相當(dāng)于沒有完全建立起公益訴訟制度。“應(yīng)當(dāng)將公益訴訟的權(quán)利交給每位公民，并且大力鼓勵，才會治療社會的‘冷漠癥。”

針對有關(guān)部門提出的將公益訴訟資格授予個人可能會引發(fā)濫訴的擔(dān)憂，她覺得大可不必：“濫用訴權(quán)可以判敗訴嘛，濫訴也得花錢啊。”