政府績效管理研究綜述

張若熙

摘 要：隨著我國改革開放的力度不斷加大，以及政府行政改革實踐的不斷深入，英美等西方發達國家的一些行政改革經驗開始引起國內政府部門以及行政學界的關注。學術界對我國政府績效管理進行了大量的研究，紛紛提出了自己的觀點。

關鍵詞：政府績效；管理；綜述

自20世紀80年代以來，我國已經開始關注政府的行政效率問題，對政府績效管理的研究大致可以分為兩個階段。第一個階段是在20世紀80年代到90年代中期，第二階段是20世紀90年代中期到現在。在這兩個階段的發展過程中，國內許多學者紛紛提出了自己的觀點，具體如下：

1 對國外績效管理實踐和理論成果的介紹

來自各個領域的學者從各種不同的研究視角出發，觀察和思考西方蓬勃發展的公共部門績效評價和管理運動，將其成功的績效管理理念和實踐介紹到我國。如周志忍、王慶兵和卓越對英國公共部門績效評價和實踐的研究；吳志華、劉靖華和宋世明對美國公共部門績效管理實踐的研究；薛凱對新西蘭公共部門績效管理實踐的介紹和分析等。1999年初，中國行政管理學會與有關部門成立聯合課題組，對公共部門績效評價的國際實踐特點及其特點和發展趨勢進行了專題研究，將我國各地在績效評價方面的探索歸納為目標責任制、社會服務承諾制、效能監督和效能建設四種形式，并對其進行了詳細的介紹和比較分析。

2 對地方政府績效管理性質和內容的研究

武玉英從探索法、邏輯推理、歷史與邏輯相結合的方法三個角度，將行政效率的研究分為內部效率、整合效率和外部效率三個階段。彭國甫對行政效率、行政效能和行政效益的內涵及其相互關系作了系統分析，并對行政效益與經濟效益、社會效益、行政速度的關系進行了比較深入的分析。張今聲在《政府與行政效能》一書中，認為政府績效管理的內容主要包括政府業績、政府行政效率、政府效能和政府行政成本四個方面。20世紀90年代中期以來，對行政效率的研究進入了觀念整合和轉型階段。吳權偉認為，一是行政活動效率“公共性”的價值內涵凸顯，二是研究主體和客體的更新，三是研究方法的更新，“成本一收益”替代“投入一產出”的分析框架，經濟學理論特別是公共選擇理論成為政府效率的主要研究方法。劉旭濤、馬春慶、彭國甫等從組織效率研究方法、行政效能建設、政府績效評價等角度作了系統的研究，提出了一系列觀點。范柏乃認為績效管理包括績效計劃、績效實施、績效評估、績效反饋和績效評估結果的運用等五個相互促進、相互交織的要素。

3 對地方政府績效管理流程的研究

胡寧生、周志忍等對績效指標設計的基本程序、績效評價的內容及方法和績效評價要注意的問題進行了深入細致的研究。卓越則通過對地方政府的具體分析，把績效評價的過程劃分為6個階段：建構績效評價指標體系、設計績效評價指標權重系數和等級標準、建立績效評價和管理機構、選擇和確定績效評價主體、安排績效評價的實施程序、績效評價結果的應用下。

4 對政府績效管理制度基礎和制度安排的研究

劉旭濤指出，在實施政府績效管理的過程中，其背后必然隱藏著某些理論及其相關制度基礎的支撐；如果這些制度基礎不存在，那么實施政府績效管理必然遇到“制度瓶頸” 問題。他認為西方行政改革為現代政府管理模式奠定了分權管理、責任機制、結果為本以及顧客導向等全新的制度基礎，政府績效管理建立在這些全新的制度基礎之上才能有效發揮作用。彭國甫對地方政府績效評價程序、評價機制的方面的制度安排做了詳細的闡述。章秀英等學者也從分權化、責任機制、結果為本、顧客導向等制度基礎上對政府績效管理的制度建設進行了研究。

5 對地方政府績效管理價值取向的研究

范柏乃認為，政府績效管理以服務質量和社會公眾需求的滿足為政府的基本價值取向，強調服務和顧客至上的理念。彭國甫認為，價值取向是地方政府績效管理體系和績效評價行為的深層結構，是地方政府績效管理的靈魂。馬寶成概括出人們共存的幾個基本價值取向一增長、公平、民主、秩序。在選擇公共部門績效價值標準上，應堅持增長這個價值標準的前提下，以公平作為內在的必要約束。凌文栓從社會轉型的角度提出，滿足公眾需求是政府績效的根本價值選擇，廉潔、高效、公正是政府績效的價值追求。徐邦友指出滿意原則是行政績效評價的最終尺度。國家行政學院專家認識到加強對政府績效的評價，加強財政預算管理的必要性。

6 對我國地方政府績效管理方法和模式的研究

彭學明等從經濟學的視角，運用投入一產出方法對評價方法進行了研究。彭國甫等對行政效益測量的基本內容、客觀標準、基本方法做了分析研究。福建廈門思明區課題組開發了一套公共部門績效評價軟件，其績效管理的核心即評估模式的構建，分為評估主體的確定、評估維度的劃分和評估指標的建立等三個層次，其研究成果對推進政府職能轉變、促進管理機制創新、提升政府服務質量有實質性的應用價值。

7 對地方政府績效管理評價指標的研究

彭國甫、張定安等將平衡計分卡引入公共部門管理績效評價，對其理論體系對中國公共部門治理和變革可能產生的影響進行了預測分析。唐任伍將中國省級政府效率的指標體系，設計為政府公共服務、公共產品、政府規模、居民經濟福利四個因素及其子因素組成。2004年國家人事部在《中國政府績效評估研究》當中提出了“33評估指標體系”，即一級指標3個，分別是影響指標、職能指標和潛力指標；二級指標11個，分別是經濟、社會、人口與環境，經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、國有資產管理，人力資源狀況、廉潔狀況、行政效率：三級指標包括人均GDP等33個。這是一個建立在科學發展觀為指導、政府進行績效管理的一個比較全面和優秀的指標體系，是適應當前我國國情的政府績效評估工具。 雖然我國學術界對政府績效管理進行了大量的研究，也取得了一系列成果，但由于缺乏系統的理論指導和規范性的總結，因此，在實際應用中也存在很多問題，如：對政府績效管理的價值導向存在誤區；評估內容過分關注結果而忽略過程；評估過程較為隨意；缺乏法定程序的約束；組織內缺乏良好的績效文化；沒有在全體成員之間達成有效的共識；績效評估技術較為粗放，缺乏精細化工具。雖然我國在運用政府績效管理工具方面進行了很多有益的探索，取得了一些成效，但同時也出現了一些新的問題。因此，根據我國的實際情況，并在借鑒世界各國經驗的基礎上，急需對中國現有的政府績效管理進行持續的改進和優化，加大學術界與政府的交流合作。此外，我國學者側重于介紹國外績效管理理論與方法的文章關于我國政府績效評估的文章很多，而關于我國政府績效管理理論完整體系的研究關于政府績效管理理論與實踐如何融合等的研究較少，這有待于學者們進一步研究。

參考文獻

[1] 武玉英，關于行政效率的研究綜述，中國行政管理，2001

[2] 劉旭濤：《政府績效管理——制度、戰略與方法》，機械工業出版社，2003 年版。

[3] 彭國甫：《對政府績效評估幾個基本問題的反思》，《湘潭大學學報》，2004.3

[4] 彭國甫，價值取向是地方政府績效評估的深層結構，中國行政管理，2004.7