對自然災害頻發區貧困人口生計脆弱性現狀的思考

陳莉

摘 要：在黨的十八大的正確引導下、國務院下發關于《蘆山地震災后重建總體規劃》的部署下，本文通過對自然災害頻發區貧困人口生計脆弱性的調查，以雅安市天全縣始陽鎮新村為樣本進行抽樣，采用數據分析和參考相關文獻的定量與定性分析法，以期用政治學與行政學的專業知識提出有建設性與針對性的建議，供有關部門參考，致力于改善和解決災區貧困問題。

關鍵詞：自然災害；人口；生計；貧困

1 地震災區脆弱性含義及研究意義

1.1 地震災區的脆弱性含義解析

在研究地震災區人口生計之前，首先應了解除了地震為災區帶來的系類問題外，其自身的固有問題對災區人口生計的影響。以較為全面與客觀的方式，對災區重建進行全方位的了解與探索。在結合多位學者對脆弱性的概念后，以研究最終要探尋重建方向為重點，本文認為“脆弱性是指由于系統（ 子系統、系統組分） 對系統內外擾動的敏感性以及缺乏應對能力從而使系統的結構和功能容易發生改變的一種屬性。它是源于系統內部的、與生俱來的一種屬性， 只是當系統遭受擾動時這種屬性才表現出來。系統的內部特征是系統脆弱性產生的主要、直接原因， 而擾動與系統之間的相互作用使其脆弱性放大或縮小， 是系統脆弱性發生變化的驅動因素， 但這種驅動因素的用是通過影響該系統內部特征而使系統的脆弱性發生改變， 并最終通過系統面對擾動的敏感性以及應對能力來體現?！盵1]

地震災區由于其自身條件，如交通、資源、人力等原因本身所有的缺陷，在人民日常生活中較為隱形的存在貧困根源。然而由于地震原因，導致地震后多數貧困人群無力自救，最終在自然災害中暴露其原有的脆弱性。因此可以這樣理解自然災害貧乏區的人口生計脆弱性，即處于自然災害貧乏區的人民，因其地理位

置的局限性，其交通的不便性，可被當地人民利于的資源的局限性，以及當地教育水平的落后性，以及人民對外的開放性等局限，導致自身系統本身就有極大的不足性以及其發展的局限性。最終形成內部系統的脆弱性。當地震這一外部因素發生時，由于其內在的脆弱性，無法解決這一外在災害帶來的影響從而使其脆弱性更加明顯或助長其脆弱性的加重。

1.2 研究地震災區貧困人口生計脆弱性的意義

所謂生計（livelihood），就是指謀生的辦法，或者說是指一個家庭為獲得維持家庭人口生存和發展所需的基本物質資料而采取的活動。參與式發展之Chambers andConway（1992）認為，“生計是謀生的方式，該謀生方式建立在能力、資產（包括儲備物、資源、要求權和享有權）和活動的基礎之上。如果人們能應對脅迫和沖擊，并從中恢復、維持和增加資產，保持和提高能力，并且為下一代的生存提供機會，在長期和短期內以及在當地和全球范圍內為他人的生計帶來凈收益，同時又不損壞自然基礎，那么，該生計具有持續性”。 [2]

貧困人口問題是世界各國和國際社會面臨的重要挑戰，改善貧困人口生計問題一直都是我國比較突出的重要事項。近年來，頻發的自然災害給我國造成了巨大的生命和財產損失，特別是在我國山區農村，因為自然災害的頻繁發生，人口生計問題逐年突顯，貧困人口集中化現象也越來越嚴重。在這樣的大背景下，研究自然災害頻發地區人口生計脆弱性是極具現實意義和時效性的。

在黨的十八大中提出，到2020年要建成全面覆蓋的小康社會。在這一偉大的目標激勵下，研究人口生計脆弱性就有其特殊的歷史意義。只有解決人民日益提高的物質文化生活需要，才能夠讓社會發展的成果為人民所享。然而，自改革開放以來，鄧小平同志提出：讓一部分人先富起來。而另一部分人至今任然還在改革的死角，四川省雅安市天全縣則是這一改革尚未跟上步伐的隊伍。天全縣處于四川盆地的周山區西緣，二郎山東麓，靠著青衣江。雖說生態環境優良，但是山區的交通相當不方便，造成其本地經濟的滯后。

自2013年4月雅安蘆山地震后，與廬毗鄰的天全縣也遭到地震的嚴重損壞，人民自救能力不足，政府救濟能力有限，社會關注度不夠等原因，給當地人民的災后重建帶來相當大困擾?，F在研究地震災區人口生計脆弱性問題，可以借地震這一毀壞性災害帶來的全部重新開始之契機，針對災區自身內部系統的不合理，外界不良阻力，有針對性的開展經濟社會文化全面建設。為更好實現新農村建設以及建成全面覆蓋的小康社會貢獻力量，擴寬小康建設范圍，更好實現高品質小康社會。

2 地震災區貧困人口生計脆弱情況

2.1 地震災區貧困人口生計脆弱的具體表現

貧困是因經濟收入不足而不能達到最低生活或社會可接受的生活標準的狀況。[3]看病貴，上學貴，掙錢難是當地人原來貧困的主要表現。在我們的調查中發現，我們所調查的地區貧困原因相當大一部分與人口數量與人口結構有關系。調查結果顯示，有57%的居民家人口都超過四口，并且大多數人口為六口，即一對老年夫妻，一對中年夫妻，一對子女。老年人多病，小孩子又要念書，兩個大人供養四個人。并且大多數年輕人都是以務工為主，占調查的46%，還有個別特殊情況，如父母身體不好，必須要人照顧，因此留家務農，務農的人口占調查的39%，月收入低于1000元占調查人口的53%。也就是說，一對夫妻省吃儉用一個月就兩千塊錢。除去孩子上學的學費生活費，老人的就醫費，幾乎就沒有錢可用。

在我們對當地人消費結構調查中發現，收入用于衣食住行的占77%，主要用于醫療的占24%用于教育的僅占20%。當地居民說：“掙的錢很多時候勉強夠自己吃穿，都盼著不要生病，但是老年人哪有沒個小病小痛的，咋個都要花費些錢來看醫生。娃兒我們都想他能讀書，沒有文憑掙不到錢，就是讀書太貴。作為大人的也只能想，他能讀多少我們就算貸款也要養，讀不走還是希望他出門打工，待到農村掙不到錢。”老弱留守家中，使得當地勞動力不足無法發展本地區經濟，經濟發展部起，生活水平不僅無法提高，教育醫療條件一直停留在低水平狀態！

現在他們處于一個地質災害頻發的地理位置。此次4.20地震摧毀了大多數人的房屋。在我們的深入調查訪談下，了解到很多居民原本生活剛好可以滿足自己的花銷，地震一來，房子沒了，原本的生活節奏完全打破了。由于當地政府要做全面的規劃，就算有一定積蓄的，也不能輕易開工。而反映最強烈的要數一些房屋受損嚴重的農戶，政府資助政策主要用于那些已經將受損房屋完全拆除的家庭，而那些想拆卻沒錢建的困難家庭感到相當不滿意?；A設施的缺乏為人民今后發展留下極大顧慮。

2.2 自然災害頻發區的脆弱性根源

四川省地跨青藏高原、橫斷山脈、云貴高原、秦巴山地、四川盆地等幾大地貌單元， 地勢西高東低，由西北向東南傾斜。最高點是西部的大雪山主峰貢嘎山， 海拔高達7 556 m。地形復雜多樣。以龍門山-大涼山一線為界， 東部為四川盆地及盆緣山地， 西部為川西高山高原及川西南山地。山地、高原和丘陵約占全省土地面積的97.46%， 除四川盆地底部的平原和丘陵外， 大部分地區嶺谷高差均在500 m 以上。最低的東部接近長江三峽處， 海拔僅70 m， 與貢嘎山相差7 400 m 以上。地表起伏之懸殊， 在中國僅西藏、新疆可比。四川中部是一個盆地， 四面是山， 人口分布集中在川西、川東南的平原、丘陵地區。東、南、西北的山區地處偏遠， 交通不便， 土地貧瘠， 生態環境惡化， 干旱、水災、泥石流等自然災害頻繁， 農業靠天吃飯， 生存和生產條件很差。地震災區的農村人口主要分布在自然環境惡劣的山區、少數民族地區與革命老區，在這些地區中， 民族地區貧困程度最深， 農業和農村發展仍然處于較低水平， 存在的制約性矛盾依然十分尖銳因而加深了地震災區的貧困人口生計脆弱。[3]以下是調查分析得出的部分原因：

雖說如今是21世紀，中國的社會保障已經取得相當大成績，然而，在我們的調查中了解到依舊有很多農村人口因為各種原因不愿參加新農村合作醫療。有的是身體向來比較健康，認為不需要花那份錢，然而，一旦有病，直接導致整個家庭致貧返貧。在我們的調查中也了解到，很多人尚未加入新農保，由于其當前生存問題都無法得到解決，因此也不愿意為今后儲存，一些到達年齡的老人，要求其子女參保才能領費，也給大家造成一種不信任感。社會政策往往是好的，然而其施行卻會受到很大阻礙。計劃生育政策早在20實際8、90年代便開始推行，然而，農村人民依舊有濃重的養兒防老思想，家庭供養人口多，也是導致家庭經濟困難的原因之一。家庭經濟困難直接導致孩子教育受限，教育受限，人口素質不高，不能適應現代化競爭，這導致的后續結果就是后代賺錢能力有限，最終變成惡性循環。

由于當地地理位置較為偏遠，交通不便，與外界聯系不夠，天全縣雖說有較好的自然景觀，但開發能力弱，交通不通暢，較好的幾個景點由于人去的少都沒有修路，也沒有特定的交通工具運輸旅客，從而使人們想要進去旅游的愿望大打折扣，可利用的資源沒能良好利用，因此經濟不夠發達。許多不能出門打工的人口還過著類似自給自足的生活，一旦生活有變遷，則自救能力幾乎為零。

在走訪中我們發現，雖說當地經濟不發達，卻也有占地問題存在，當地唯一一個工廠，占了村民的地，村民只能依靠該廠生存，一旦遇到工廠效益不好，人民的生存能力大大減弱。且當地村民年老或患病時，連基本的土地供養自己日常生活的條件也失去了。這也是導致人口生計脆弱的原因之一。

3 地震災害頻發區建設

3.1 地震災害頻發區建設問題

地震發生后，最主要的是要最快速度恢復人民的正常生活。首先要給人民一個安身的地方。省政府辦發布了《蘆山地震災后恢復重建城鄉住房建設等 11 個專項規劃的通知》明確指出：“務必堅持科學規劃、科學重建，嚴格遵循建設規律，科學有序有力推進重建；務必堅持以 人為本、民生優先，始終將城鄉居民住房建設放在優先位置，切實把保障和改善民生落實到重建的每項工作中；務必堅持尊重自然、安全第一，重建選址應首先考慮安全，堅決避開地震斷裂帶，避開泄洪通道，避開泥石流、滑坡、崩塌等地質災害隱患點；務必堅持可持續發展、致富奔康，要通過重建使災區人民群眾生活水平和生活質量真正提高，不僅有好房子，還要過上好日子”在搞災后重建的第一件事就是政府要盡快拿出具體方針政策。在走訪中我們了解到，有錢的想要重建，政府不讓動工，要統一規劃。自零八年以來，全國發生多次大地震。汶川、青海玉樹等地震更是為災后重建打下重要的基礎，有良好的示范帶頭作用。然而在蘆山地震后，政府卻遲遲不能拿出方案，具體存在以下幾個主要問題：

地區性問題。地質結構相當復雜，遺留地質資料較少，二是政府行政效率不夠高，拿不定主意，拿定主意后下級政府執行力又不夠，最主要是中國尚未建立起一個專門系統的對這種應急事件進行統籌規劃。每發生一次事件，都要從頭探索一次解決方案。給今后的重建帶來很大的阻礙作用。

資金問題。在我們的調查中了解到，許多家庭都領著國家撥的低保金。拿低保的人要重建一座房子，想來也是比較困哪的。政府是有補助，一戶一萬八千塊。但是只補助那些拆了重建的人，許多農民也想重建，畢竟自己的房屋已經是危房了，但是這點補助金根本解決不了問題。政府也提出特別困難的農民可以一定時間內免息貸款，可是沒有收入來源的農民一旦到了免息截止日期，是不是又得把房子抵押出去，自己恢復一無所有。而關于那些根本沒能力重建，放棄重建的家庭，一是領不到補助金，二是面對滿目瘡痍的危房過著膽戰心驚的生活。連家都沒有，怎么能夠安心工作，繼續生活，如何實現小康社會的目標。

材料運輸問題。由于處于偏遠地區，經濟落后，很多必經之路都是坑坑洼洼，稍微大點的車一過就是滿臉灰塵。如此落后的交通給重建也帶來很大困擾。鄉村公路沒有不說，連主干道都不是水泥做的，這種情況下，想要重建都比較困難。

3.2 地震災害頻發區建設方向探索

從根本上說，可持續生計的恢復和重建，關鍵在于從微觀層面提升農戶的生計資本存量，同時輔以宏觀層面的結構和過程手段，使農戶能夠在有利的制度、政策和文化環境下優化生計資本組合，創新生計行動，開拓生計空間，實現生計恢復。鑒于目前災區貧困村農戶生計資本存量不足、生計策略受限的狀況，要實現可持續生計目標，筆者認為政府應發揮主導作用：

政府應該為農戶的生計項目提供資金和金融支持。通過有計劃的產業發展項目整合多方面資源投入貧困村之中，同時在信貸政策方面給予貧困村農戶適當的傾斜。鄉村公路、通往景點的路，以及道路交通工具的配備，都是可以思考的解決辦法。修路的資金國家和政治牽頭，社會捐助可以補貼一部分，在由當地的勞動力來完成。一是合理分配了資金，二是將社會捐助用在了最迫切的地方，三可以以工代賑，提高當地人民的生活水平的同時，也讓當地人民為自己的家鄉建設貢獻力量，更有歸屬感。

政府要積極為災區農戶開展有針對性、實效性的農業技術培訓和勞務培訓服務。授人以魚不如授人以漁，在給予實質性的物質幫助時，也該考慮到當地今后經濟的長遠發展。開展勞務培訓，讓災區貧困農民自己掌握技術，長遠發展。

政府要繼續鞏固通過災后重建提升貧困村基礎設施和公共服務水平的成果，同時還應加大對農戶購買大中型生產性農具和耐用消費品的補貼力度。重建政策的考量性，在制定政策期間，多問問群眾的意見。能夠在考慮公平的同時，將資金發揮最大化優勢。在頒布政策時應考慮當地的具體情況，適合整體規劃的才規劃，不適合的就給予幫助，讓大家自己去規劃。

政府應引導貧困村內部專業合作社和協會的建立，以提高農戶的組織化程度，同時還要為農戶創造與外部市場接軌的有利條件，提高農戶抵御市場風險的能力。只有這樣才能輔助性的解決災區恢復重建中農民的生計脆弱性問題，增強農民自救能力與抵御社會風險事故的資本。

參考文獻

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