解放軍干部人事管理制度的發展歷程

劉巖+梁雪美

2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“深化干部人事制度改革”中指出，要“破除‘官本位觀念”，“推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度”。這就是說，公務員管理制度要由“官本位”向職務與職級并行的“雙本位”制度方面變革。解放軍如何“破除‘官本位”，深化干部人事制度改革，是當前軍內外各界人士普遍關注的問題。

解放軍自從1952年統一評定軍隊級別、1955年實行軍銜制度以后，就建立了以級別（軍銜）為“本位”的干部人事管理制度。1965年軍銜制度被取消后，軍隊級別改為國家機關行政干部級別（簡稱“行政級別”）。后來，在解放軍中又實行了干部職務等級制度，并恢復了軍銜制度。

在60多年里，解放軍在干部人事管理工作中，各種“本位”制度都作過嘗試，但在各個階段執行中的利弊得失，似乎尚沒有人進行過總結論述。對此，筆者作些簡要回顧與評析，以饗讀者。

1952年至1980年，解放軍對干部實施“級別（軍銜）本位”管理制度

解放軍在建軍初期的艱苦歲月里，正如毛澤東在《井岡山的斗爭》一文中所述，“紅軍至今沒有什么正規的薪餉制，只發糧食、油鹽柴菜錢和少數的零用錢”，“什么人都是一樣苦，從軍長到伙夫，除糧食外一律吃五分錢的伙食。發零用錢，兩角即一律兩角，四角即一律四角”。那時，官兵生活待遇沒有什么差異，軍隊未曾評定什么等級，所以干部管理不存在運用何種“本位”制度的問題。后來，隨著環境的變化，物質條件的逐步改善，軍隊成員的生活待遇按職務的高低略微有了一些差別。這種在全軍指戰員范圍內的差別，于1938年開始在津貼標準上得到體現。

1938年12月，八路軍總部發布《各級津貼之規定》，將全軍的津貼劃分為六等，每月為：師、旅干部5元；團、營干部4元；股長、連長3元；排長2元；班級人員1.5元；戰士1元。當年，新四軍也頒發過類似的規定，零用費從軍長到戰士劃分為五個等級：5元、4元、3.5元、3元、2元。

從1946年冀魯豫軍區試行“鑒定干部戰士待遇等級”起，到1949年底，東北、華北、晉綏、西北等軍區，先后自行部署評定了級別。一般分為旅（軍分區）、團、營、連、排級，有的還設“師以上”和“班級”；按級別體現的待遇有津貼，有保健費，有中、小灶等；評定級別，一般按所任職務為標準確定，但強調照顧“長期堅持于一個工作崗位上埋頭苦干的同志”，“可根據其德、才、資標準適當提高其等級待遇”；多數單位規定，評定級別的條件為，“德、才各占40%，資占20%”。解放軍在戰爭年代評定級別的舉措，反映了“級本位”意識的萌芽。

1952年3月，全軍統一評定了軍隊級別，設軍委主席至戰士共11等24個級別。1955年10月，實行了7等20級的軍銜制度。1965年6月，在取消軍銜制度的同時，將軍隊級別套改為國家機關行政干部級別。在1952年至1980的28年間，解放軍以上述三種等級形式為標志，對干部實施“級別（軍銜）本位”的管理。

實行軍隊級別制度階段

以級別為津貼標準。1952年3月1日，政務院頒發軍隊津貼標準規定，軍隊干部的津貼一律按新評定的級別為標準。標準共分9等21級：軍委主席副主席、大軍區級、軍委委員級、正兵團級、副兵團級、準兵團級、正軍級、副軍級、準軍級、正師級、副師級、準師級、正團級、副團級、準團級、正營級、副營級、正連級、副連級、正排級、副排級。

以級別為薪金標準。1954年11月19日，國防部頒發《中國人民解放軍薪金、津貼暫行辦法》，規定從1955年1月起，在軍官中實行薪金制度，薪金標準劃分為20個級別（取消了津貼標準中的軍委委員級）。該薪金標準除部分薪金數額中間略有調整外，一直沿用到1965年5月底。

實行軍銜制度階段

以軍銜為薪金以外的其他物質待遇標準。以住房面積為例，開始國防部規定，軍官的住房面積，從大將到準尉共劃分為10個等級。1962年3月，總后勤部頒發《中國人民解放軍辦公室、宿舍及公用營房面積標準》，其中宿舍面積（單位：平方米）規定為：上將180～250，中將150～200，少將110～150，大校70～100，上校50～80，中、少校30～50，大尉15～30，上尉以下13～25。再如交通席別，1957年1月，總后財務部規定：“尉級軍官因公外出可坐火車硬席、輪船三等艙……校級軍官乘坐軟席座位、輪船二等艙……少將到上將乘坐火車包間，大將乘公務車。”此外，在干部醫療衛生、家屬隨軍等待遇標準方面，也都按軍銜等級區分。

按軍銜等級區分軍官的服役年齡。1955年頒布的《中國人民解放軍軍官服役條例》規定，陸軍軍官服現役和預備役的最高年齡為：少尉30歲，中尉30歲，上尉35歲，大尉35歲，少校40歲，中校45歲，上校50歲，大校50歲，少將55歲，中將60歲，上將以上按具體情況決定。（預備役略。）

按軍銜規定非直屬單位軍人的上下級關系。《中國人民解放軍軍官服役條例》第35條規定：“軍銜高的軍官對軍銜低的一切軍人，均為上級。軍銜高的軍官在職務上隸屬于軍銜低的軍官時，職務高者為上級。”

實行國家機關行政干部級別制度階段

1965年2月，中央軍委發出《關于改革軍官薪金制度的決定》；1965年5月，全國人大常委會通過《關于取消中國人民解放軍軍銜制度的決定》。據此，全軍干部從6月1日起，一律套改為國家機關行政干部級別。

以行政級別為干部的工資標準。軍隊干部的行政級別，設三（一、二級與三級合并）至二十七級。1965年5月18日，中央軍委頒發《關于修改軍隊工資標準的通知》，規定了軍隊干部每一個級別的具體工資數額。最高的一、二、三級404元，四至七級300多元，八至十一級200多元，十二至十八級100多元，十九至二十七級幾十元，最低為32元。1972年5月，中央軍委規定，“今后提拔基層干部，定為二十三級”，從此逐步淘汰了二十四至二十七級。此標準除部分級別的工資數額中間略有調整外，一直執行到1980年3月。

行政級別的其他功能。行政級別除作為工資標準外，還有調整其他某些方面待遇的功能。如物價補貼，總后規定，從1965年6月起，十三級以上干部不予補貼；十四至十七級干部，生活有困難的適當給予補貼；十八級以下干部，全部予以補貼。再如增發轉業干部生活補助費，1975年中央軍委批準，給轉業干部增發生活補助費，補助標準為：十四級、十五級干部，增發四個月的本人薪金；十六級、十七級干部，增發五個月的本人薪金；十八級以下干部，增發六個月的本人薪金；十三級以上干部不增發。

全軍干部管理出現“級本位”和“職本位”并存的“雙本位”現象

1980年3月，中央軍委轉全軍工資改革委員會《關于部分改革解放軍現行干部工資制度的請示》中，決定以機關干部行政職務等級承擔起部分工資待遇的標準，同行政級別共同承擔調整干部利益關系的功能，由此形成了“級本位”和“職本位”并存的“雙本位”現象。職務與級別共同作為干部待遇標準的項目有工資、交通席別、犧牲病故人員撫恤金標準、干部遺屬的生活補助費標準、離休干部職級待遇的規定等方面。

“雙本位”的工資標準

1980年4月1日，《軍隊干部職務、級別工資標準表》規定，職務工資（每月標準）為：軍委正、副主席119元，軍委常委110元，大軍區正職101元，大軍區副職、正兵團職94元，副兵團職87元，正軍職80元，副軍職73元，正師職66元，副師職59元，正團職52元，副團職45元，正營職40元，副營職35元，正連職30元，副連職25元，正排職20元，副排職15元。行政級別工資（每月標準）為：一、二、三級286元，四級268元，五級250元，六級232元，七級214元，八級196元，九級182元，十級168元，十一級154元，十二級140元，十三級126元，十四級112元，十五級102元，十六級92元，十七級82元，十八級72元，十九級65元，二十級58元，二十一級51元，二十二級44元，二十三級37元。

1985年工資改革后，干部工資由職務工資和級別工資兩部分構成的格局沒變，但二者的比重有較大調整。職務工資所占比重由30%上升為58%，級別工資所占比重由70%下降為36%，顯示了“職本位”因素增長的趨勢。

“雙本位”制度在其他待遇方面的體現

交通席別和旅館房間標準方面。1965年5月，總后勤部頒發《中國人民解放軍差旅費的規定》：“副總參謀長，總政治部副主任，總后勤部部長、政治委員，軍區、軍兵種司令員、政治委員和六級以上干部，乘火車包房、輪船一等艙，住旅館套間或單間；軍職和七級以上干部乘坐火車軟席，輪船一等艙，住旅館單間；師職和十四級以上人員……乘火車軟席、輪船二等艙，住旅館單間或兩人一間。”1980年6月，總后勤部重新頒發的上述規定中，將享受同一火車席別和輪船艙位的職務與級別規定為：副兵團職以上干部或行政六級以上干部，正、副軍職干部或行政七級以上人員，正、副師職干部或行政十四級以上干部，團職以下干部或行政十五級以下干部。

烈士撫恤金標準方面。1980年8月，財政部和民政部頒布的烈士撫恤金標準為：師職或十三級以上為1000元，團職或十四至十七級為950元，營職或十八至二十級為900元，連排職或二十一級以下為850元。

干部遺屬的生活補助費標準方面。1986年2月，總政治部和總后勤部《關于調整隨軍的犧牲病故干部遺屬生活補助費的通知》規定：犧牲病故的行政十七級或正團職以下干部無固定工資收入的遺孀，每月發給生活費50元；行政十六級或副師職干部，無固定工資收入的遺孀，每月發給生活費55元；行政十五級或正師職干部無固定工資收入的遺孀，每月發給生活費60元。其余以此類推，逐級或逐職每月增發5元。

干部離休條件的規定方面。1965年8月，總政治部頒布的《關于取消軍銜減薪定級后干部待遇和各種批準權限的幾項規定》中，對干部離休的條件規定為：“抗日戰爭時期入伍的團職干部，十四級以上干部，可暫留隊離職休養。”1982年1月4日，國務院和中央軍委頒布的《關于軍隊干部離職休養的暫行規定》中，規定干部的離休條件為“年大體弱不能堅持正常工作的一九三七年七月六日以前入伍（含參加革命工作，下同）的干部；一九四五年九月二日以前入伍的團職或行政十八級以上干部以及與其職、級相當的干部；一九四九年九月三十日以前入伍的師職或行政十四級以上干部以及與其職、級相當的干部”。

去世干部在媒體上刊登消息方面。總政治部1975年頒布的《關于〈解放軍報〉刊登干部逝世消息的通知》規定，其條件是“一、正軍職以上干部，二、行政八級以上干部”。以后又規定“副兵團職、正軍職或行政八級以上（包括原少將）干部……逝世后在《解放軍報》上發一簡短消息”。

全軍完全實行“職本位”制度階段

解放軍1988年再度實行軍銜制后，原來干部的行政級別被取消，又因地方干部的級別不久前也取消了，所以沒有賦予軍銜調整各種人事關系的功能。總政治部發文說：“有些同志期望實行軍銜制度與工資改革同步進行……這個問題涉及工資制度的改革，情況比較復雜。軍委經過再三研究，確定這次授銜暫時不與工資掛鉤，這是考慮到各方面的因素和影響；考慮到服從整個國家工資制度改革的進程；也考慮到一開始實行軍銜制度，有些矛盾還不清楚，待實踐一段之后，研究可能出現的新情況、新問題，再與工資掛鉤，這樣分步走會更加穩妥一些。”因此，軍銜的因素除了在服飾和軍銜工資上有所體現外，其他方面包括調整指揮關系、服役關系、利益關系的標準，均以職務等級為標準，而與軍銜無緣。

用職務規范干部的待遇和服役期限

目前，解放軍以職務為標準的待遇覆蓋了干部待遇的絕大部分領域，主要有職務工資、職業津貼、住宅標準、住房補貼、水電補助、糧差補助、車輛編制、公勤人員配備、交通席別、醫療保健、家屬隨軍、轉業安排、退休安置、治喪規格、遺屬撫恤、離休干部的營具配備、看文件聽報告的規格等。于是，出現了有的大校可以入住“將軍樓”，而有的少將仍然住在校官（師職）樓里的“倒掛”現象，令許多人感到奇怪。

外國軍隊和中國歷史上的軍隊以及解放軍1965年以前實行軍銜制期間，都是以軍銜等級規范軍官的服役期限，這有利于通過古今中外軍官服役期限的對比，研究軍官服役期限設置的普遍規律，使之設置得更加科學合理。而解放軍1988年再度實行軍銜制后，一律以職務等級區分服役期限，這種辦法，無論在橫向上與各國的現實狀況，還是縱向上與國內的歷史狀況，都沒有對象可比，使我們在這個問題上失去了縱橫比較和互相借鑒的機會。

用職務規范干部的上下級關系

2002年3月頒布的《中國人民解放軍內務條令》在“軍人相互關系”一節中規定：“在行政職務上未構成隸屬關系時，行政職務高的是上級，行政職務低的是下級，行政職務相當的是同級。在相互不知道行政職務時，軍銜高的是上級，軍銜低的是下級，軍銜相同的是同級。”

這一規定的問題是，在行政職務上沒有隸屬關系的軍人，也要按行政職務確定上下級關系，只有在相互不知道行政職務時，才以軍銜等級確定上下級關系。這是一條很不嚴謹的法規條款，相互知不知道職務并沒有客觀條件的依據，一個人本來知道對方的行政職務高于自己，但他硬說不知道，不服從指揮而造成損失時，便無法判定是非。

解放軍在處理級別（軍銜）與職務關系中的經驗教訓值得總結

將級別（軍銜）作為干部人事管理的“本位”機制，是實行品位分類制度國家或團體的普遍規律。官員的個人級別與履行工作職務的崗位，是一種相輔相成的關系。一般的規律是，干部個人的等級與其工作的崗位之間，要通過法律程序規定一個互相匹配的對應關系，軍隊稱之為編制軍銜。中外大多數軍隊的編制軍銜有一定的幅度，解放軍軍官職務的編制軍銜，除了極少數一職編一銜外，絕大多數一職編兩銜或數銜。個人的等級與職務的編制等級，既不必完全等同，又不可過于懸殊。因此，就有一個如何正確處理級別（軍銜）與職務的關系問題。解放軍在處理這個問題上的經驗教訓，值得認真總結。

干部提職不提級使級別（軍銜）與職務的對應關系失調

解放軍在處理級別（軍銜）與職務的關系問題上，在級別（軍銜）制度建立的初期，自覺或不自覺地遵循了職級相互匹配這一規則，但是時過不久，便逐漸地背離了這一規則，使級別（軍銜）與職務的距離逐漸拉大。1979年12月17日，全軍工資改革委員會在向中央軍委所作的《關于部分改革我軍現行工資制度的請示》中指出，解放軍的工資制度“問題越來越多，嚴重影響到干部思想的穩定和部隊建設。當前在工資方面存在的主要問題是”，“干部提職不提級，職級懸殊越來越大。全軍營以上主官干部職務與工資級別相稱的僅占11%，工資級別低于職務的占89%。同一工資級別的干部擔任不同等級的職務達七八個到十來個，如同屬二十一級干部，現任職務從排長到副軍長；同屬十四級干部，從副團長到大軍區職。許多干部反映，現在的工資制度是‘多勞不多得‘同工不同酬”。

在軍銜與職務的關系上，也同樣存在著脫節的問題，這里僅以團長為例。1959年3月的資料顯示，在全軍896名團長中，除1名團長為大校以外，其余895名團長的軍銜為上校1名，中校231名，少校649名，大尉14名。74%的團長，軍銜低于外軍團長的編制軍銜兩級以上。

以上問題的出現不是偶然的，是解放軍在處理級別（軍銜）與職務的對應關系問題上，存在著級別（軍銜）比職務“寧低毋高”的指導思想。20世紀50年代，總干部部在會議上和發文中，反復強調的一個基本思想是：“今后提拔干部，可以只提職不提級，或者級別提慢一些。”“排級職務者，職級可基本相稱；營連職務者，職級可相差一級；團級職務者，職級可相差一至兩級，個別特殊情況亦可相差三級；師級以上干部，其級別以基本不動為宜。”

1965年5月24日，總政治部在批轉總政干部部所作的《關于減薪定級工作情況報告》中，明確規定不再把干部的級別與職務差距當作問題看待。《報告》說：“在干部中同一職務，級別有高有低，或者職務高級別低，或者正職的級別低于副職的級別，這些現象應當看作是正常的……這樣有利于新生力量生長，也有利于新生干部以自己的模范作用在群眾中樹立威信。”

在上述指導思想支配下，軍隊級別套改為國家行政干部級別后，就沒有對級別與職務規定明確的對應關系，也沒有規定晉升制度，加上原來大多數干部的級別就低于職務，因而時過不久便出現職務與級別大幅度脫節的現象。比如軍長、軍政委，按規定一般應為七級，但沒有一名七級干部，多數為十級，還有十四級的。師長、師政委，按規定為九級，但多數為十三、十四級，還有十七級的。團長、團政委，按規定為十二級，但多數為十六、十七級，還有二十二級的。營長、教導員，按規定為十五級，但多數為十九、二十級，還有二十三級的。連長、指導員，按規定為十八級，但多數為二十二、二十三級。排長按規定一般應為二十一級，但絕大多數為二十三級。

在解決級別與職務失調問題時從一端走到另一端

全軍絕大多數干部的級別與職務嚴重脫節，不僅“勞酬不符”，使級別工資大為降低，給生活造成困難，而且按職務規定的待遇，廣大機關、院校干部因所任職務的編制等級不明確而無法享受，比如家屬隨軍。20世紀50年代，曾規定凡具備大尉、營級、35歲、15年軍齡條件之一者均可獲準。取消軍銜后將大尉改為十七級，營級自發地轉為營職，年齡、軍齡依舊。憑年齡與軍齡規定，干部必須等到35歲左右家屬才能隨軍團聚，憑十七級基本沒有希望。那時，新中國成立前后入伍、30歲左右的干部，級別大都在十九級以下，且級別長期凍結很難熬到十七級，因而職務的提升成為希望所在。然而，同樣的兩個連長，一個調到機關當參謀，他的職務等級永遠按連級干部看待；而另一個擔任了副營長，即成為營職干部，家屬即可隨軍。

對于諸如此類由于制度不完備帶來的不合理現象，機關、院校干部很多待遇問題越來越突出，因而他們強烈要求盡早解決這一矛盾。于是，1978年公布的《中國人民解放軍干部服役條例》，在第16條中對機關干部評定職務等級作出了規定。

1979年7月，總政治部發出《關于評定行政職務等級工作的通知》，規定了機關干部職務等級的評定范圍、評定幅度、評定標準、評定方法等實施方案。機關干部職務等級正在評定之際，1980年2月13日，中央軍委批轉的全軍工資改革委員會《關于部分改革我軍現行干部工資制度的請示》中，將機關干部行政職務等級擴展為全軍的干部職務等級，設定了從軍委主席到副排職，共18個基準職務等級，職務同行政級別共同承擔起調整干部待遇的功能。

1988年10月，實行以職務等級為主的工資制度后，完全取消了干部的行政級別。職務等級的評定和以職務等級為主的報酬制度的實行，徹底解決了以往級別與職務脫節、“同工不同酬”的弊端。但是，在解決級別與職務脫節問題時，本來應該是針對級別的“欠賬”問題，將干部過低的級別調整到與其所任職務相匹配的程度。然而，由于不懂得職務與級別的分工原理，我們從級別與職務過于懸殊的一端走到了級別與職務過于緊密、級別與職務不分的另一端。

職務與級別嚴重脫節的根源在于沒有搞清楚兩者之間的關系

職務與級別嚴重脫節本來是因為級別長期凍結所造成的，并不是級別制度本身的過錯，但是人們用因噎廢食的思維方式將其廢止，將級別的固有功能強加在了職務的頭上，自創了一個職務等級，從而把職務與級別捆綁在了一起。因此，認清級別與職務到底是一種什么關系，便成為討論干部人事管理機制問題的前提。

將、校、尉的軍官軍銜和其他形式的等級體系，同軍、師、團、營、連、排長的職務等級體系，都具有區分等級的功能，但其屬性不同。軍銜、級別是授予個人的等級稱號，形象地說像頂帽子；職務是辦事情的崗位，形象地說像把椅子。授予級別（軍銜）和任命職務，都是一種法律事實，但法律賦予它們的功能屬性不同。這種功能上的差別，在下列事例上表現得十分明顯。

在確立軍官身份上的功能。軍官身份舊時稱為官籍，取得官籍的法律依據應該是什么？有的以軍銜為依據，有的以職務為依據。那么從法律意義上講，二者到底誰真正具有這種功能？無疑是軍銜。因為法律規定軍銜是軍官的終身稱號。故以銜定籍，軍官的身份，包括退役軍官身份，永遠具有法律效力。而以職定籍，由于職務不是終身制，當職務被免除，處于待職、休職、退職狀態時，其軍官身份便失去了法律條款所賦予的依據。因此，它不具有規范軍官身份的法律屬性。

在確定非隸屬系統軍人上下級關系方面的功能。法律常識告訴我們，構成軍人之間法律關系的要素有兩個：一個是為他們之間提供法律關系模式的法律規范，一個是符合法律模式的法律事實。在同一編制系統工作的軍人，其上下級的法律關系，是由職務的法律模式（編制表）和任職的法律事實（委任令）來確定的。但這種模式和事實，離開了本隸屬系統便失去了作用。如一團團長，與二團所轄的營長之間，因為沒有出現編制法律所確認的適用條件，所以他們在職務上構不成法律關系。然而，軍銜的法律模式是超越隸屬系統的，全體軍人不分單位部門和軍兵種，只要符合軍銜法律所規范的等級秩序條件，其上下級關系便可得到法律的確認。

在調整軍人利益關系方面的功能。用職務作為待遇標準，雖然在一定范圍內可以調整任職高低方面的利益關系，但對任職長短方面的利益關系是無法調整的。這方面利益關系上的矛盾，正是由于職務發展不平衡帶來的。因此，職務不具有普遍調整軍人利益關系的屬性。而軍銜是一個人全部勞績貢獻總和的標志，用它作為待遇標準，既可調整在一級崗位上任職時間較長、職務發展較慢人員的利益，對職務發展較快人員的利益也能相應體現。因此，軍銜具有普遍地調整各種人員利益關系的屬性。

在標志軍人社會榮譽方面的功能。職務不是終身制，職務一旦被免除，只能稱原軍長、原部長等；而退出現役軍官的軍銜則不必加“原”，原有的軍銜稱號可以終身保留，并在規定的場所可以佩戴軍銜符號。可見，職務只是崗位的符號，離開工作崗位就失去了法律效力，所以不具有規范軍人社會榮譽的功能。真正具有永久性法律效力的社會榮譽頭銜，是軍銜稱號。中國在立法文件中，規定有“軍銜是軍人的終身榮譽”、軍官退役后“軍銜予以保留”等條款。1986年，聯邦德國格丁根市為紀念朱德誕辰100周年掛的紀念牌上，鐫刻的朱德頭銜，既不是中華人民共和國全國人大常務委員會委員長，也不是中國人民解放軍總司令，而是中華人民共和國元帥。可見，國際上也都是遵循只有軍銜才具有永久標志社會榮譽屬性的這一常規。

職務等級導致了軍隊干部管理領域產生許多弊端

職務等級導致官職終身制

解放軍評定干部職務等級的初衷，是消除因級別與職務失調所帶來的干部“同工不同酬”“多勞不多得”的弊端。然而，在解決這一問題時，自創了一種職務等級，從而由級別與職務嚴重失調的一端，走到了級別與職務合二為一、彼此不分的另一端。

這種把級別與職務捆綁在一起的辦法，雖然消除了級別與職務脫節的弊端，達到了“干什么事拿什么錢”的目的，但是也導致了官職終身制，即“不干這個事仍拿這個錢”的弊端。

職務等級忽視了人的因素

解放軍大軍區司令員為什么有的是中將，有的是上將？原因就是每個人的總體貢獻之和有差異，這就是“以人為本”制度的體現。然而，職務等級卻是任什么職就是什么級，一個職務無論初任、久任，無論任職者的歷史貢獻大小，都一刀切地享受同一級別的待遇。

干部配備使用，任何時候都不可能在資歷貢獻上完全一致，總是有一定的新老差別，只不過是這種差別有時大些，有時小些。軍官的編制軍銜之所以要規定一定的幅度，也正是出于這個原因。軍官的級別（軍銜）與職務保持一定的合理幅度，主要是出于干部本身的因素，是“以人為本”方針的具體體現，是一種比較科學的制度。而職務等級則絲毫不考慮人的因素，是一種“以事為本”的產物。

職務等級的內涵不夠確定

解放軍的職務等級時而具有職務編制等級的功能，時而又有個人等級的功能，內涵不夠確定。

職務是一種崗位，屬于公共資源；級別（軍銜）是國家賦予干部享受待遇的標志，歸個人所有。而解放軍的職務等級，起初是給職務規定的等級，但是擔任這一職務的人一旦坐上了這個位子，這一崗位的職務等級就變成了個人的級別，不僅在位時享有，而且離開這個崗位時還可以將其帶走。所以，職務等級到底是職務的等級，還是個人的等級，無論是在理論上還是實踐中都不確定。

職務等級助長了軍隊中高官比重過大的弊端

史學界歷來認為，一個國家機構臃腫，高官比重過大，是官制上的一種腐敗現象。根據解放軍實行級別與職務“雙本位”制度時期（1985年）調查的資料，外軍旅長以上的高職人數占排長以上軍官人數的比例，美國為0.37%，聯邦德國為0.48%，英國為0.53%，印尼為0.82%，日本為0.88%。解放軍副師（旅）職以上的在職人數，占到排以上在職干部總額的2.26%，相當于美軍的6.1倍，英軍的4.3倍。

1988年實行“職本位”制度后，職務等級可以隨著人走，可以歸干部終身所有；2007年實行胸標制度后，原本不公開顯示等級的文職干部，其專業技術等級或文職等級，按排連、營、團、師、軍等職務等級在胸標中明確標識出來，所以目前佩戴四排（師職）以上胸標者，相當普遍。

“銜本位”機制的運用是軍官人事管理制度改革的必然趨勢

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在“推進軍隊政策制度調整改革”中指出，軍隊干部人事制度改革的任務是：“健全完善與軍隊職能任務需求和國家政策制度創新相適應的軍事人力資源政策制度。”筆者認為，無論從“軍隊職能任務需求”方面看，還是從“國家政策制度創新”方面看，以“銜本位”取代“職本位”制度，應當是“軍事人力資源政策制度”改革的一項重要內容。

1987年6月，在新的軍銜制度實施前夕，筆者在《試論銜級在軍隊干部管理中的地位和作用》一文中，詳細論證過級別（軍銜）作為軍隊干部人事管理機制的原理，并提出新的軍銜制度實施后，應當賦予其調整干部管理制度中各項關系的功能。那么，以軍銜為“本位”對干部進行管理，在總體上有哪些優勢呢？

“銜本位”管理制度的透明度較高

軍銜是一種“以人為本”的等級制度，與以職務區分等級的“以事為本”的等級制度相比，有本質上的區別。

軍隊人事管理制度同其他人事管理制度一樣，都需要堅守公開、公正、公平的原則，在軍內外、國內外能夠相互借鑒，得到同行業和各方面的監督，受到制度的約束。解放軍干部管理工作的實踐證明，干部制度特別是宏觀上的某些重要制度，透明度高不高、有沒有各方面的監督、能不能得到約束，其效果大不一樣。解放軍在高官的比重問題上，對高銜和高職的掌控，領導層的觀念完全不同。

高銜始終掌控較嚴。20世紀80年代醞釀軍銜等級的設置時，在上校與少將之間設大校還是設準將，各方面意見不一。中央軍委考慮到設準將會使解放軍的將官比例超過美、蘇等國，有礙軍隊威望和國家形象，最后放棄了設準將的方案。后來，仍然不斷有人提出設準將的建議，中央軍委至今沒有松口，使現役將官隊伍一直保持著合理的比例，避免了高銜過濫現象的出現。

高職過多。解放軍的高級職務雖然超過了外軍的數倍，卻沒有引起應有的關注，一個重要的原因是中外無這方面的制度可比。中國歷史上和外軍大都以軍銜為標準對軍官實行定額管理，法律文件中無各級職務的定額條款。因而，領導者對解放軍高職比例過大的現象，沒有引起足夠的重視。

“銜本位”制度是一種長效的激勵機制和健康的導向機制

干部人事管理制度中，職務和級別（軍銜）對干部都能起到激勵的作用，但其性能和效果不同。職務激勵是按干部當前職責權力的大小進行激勵，級別（軍銜）激勵是按干部既往和當前全部貢獻的總和進行激勵。兩種激勵機制，哪種激勵的功能比較科學呢？無疑是級別（軍銜）激勵。因為它的激勵范圍普遍，激勵機制公平，激勵性能穩定，激勵時效持久。

實行以軍銜為標準的報償制度，可以鼓勵軍人珍惜自己的斗爭歷史，重視功德的積累，樹立建功立業思想。而實行以職務為標準的報償制度，職務一旦任命，政績還未取得，待遇即刻提高，軍人就會視職務為榮譽、地位和待遇的象征，模糊了職務是干事情、盡責任的崗位觀念。一些人就會把謀求、占據職位，當作獲取利益的途徑而“跑官要官”“買官賣官”。賦予職務榮譽和待遇的職能，還會使領導者把某些并不適宜擔任某種職務的人，為解決其待遇問題，任命其到某種并不熟悉和擅長的領導崗位上，造成任非所用的不良后果。

激勵機制具有強烈的導向作用，不同的激勵方法，會將人們的思想觀念引向不同的方向。級別（軍銜）激勵引導人們崇尚功績，注重功德的積累，起到淡化權力觀念的功效；職務激勵引導人們崇尚權力，急功近利，強化權勢觀念的作用。

總之，實行“銜本位”的干部人事管理制度，發揮軍銜的應有功能，就可以從制度上實現干部職務能上能下，把合適的人放在合適的崗位上。真正實現任人唯賢，克服任人唯親，防止用人問題上的不正之風，根除人事管理領域里引發腐敗現象的制度因素。