確立中央銀行在金融監(jiān)管中的核心地位——危機后英國金融監(jiān)管新架構(gòu)及評價

■ 王 信，羅 婧

一、危機前英國金融監(jiān)管架構(gòu)及危機后初步調(diào)整

2000年英國《金融服務(wù)與市場法案》確立了金融服務(wù)局（FSA）的單一監(jiān)管機構(gòu)地位，統(tǒng)一負責對金融體系的監(jiān)管。FSA目標廣泛，包括維護市場對于金融體系的信心，保護金融消費者權(quán)益，促進公眾對于金融制度和體系的理解及減少金融犯罪。隨著FSA職責的明確，英國形成了包括財政部、英格蘭銀行（BoE）以及FSA在內(nèi)的“三方”監(jiān)管架構(gòu)，其中財政部負責總體法律和制度框架，BoE負責制定和實施貨幣政策、公開市場操作以及開展金融穩(wěn)定方面的相關(guān)研究分析。

金融危機中，北巖銀行遭到擠兌。監(jiān)管機構(gòu)未能及時發(fā)現(xiàn)北巖銀行的經(jīng)營風險變化，也未能及時妥善處置擠兌事件，這將“三方”監(jiān)管架構(gòu)的弊端暴露無疑：首先，責任界限不清。財政部、BoE以及FSA三方當中，沒有任何一個機構(gòu)明確負責監(jiān)測、識別、防范和化解金融體系風險，維護金融穩(wěn)定。其次，溝通協(xié)調(diào)不足。BoE負責金融穩(wěn)定分析，F(xiàn)SA負責單個機構(gòu)監(jiān)管，兩者之間完全分離。BoE難以掌握系統(tǒng)重要性機構(gòu)的相關(guān)信息，因此難以及時發(fā)現(xiàn)和化解風險；而FSA對金融機構(gòu)日常經(jīng)營行為進行監(jiān)管，完全以單個機構(gòu)為重，職責過于寬泛，難以對系統(tǒng)性風險作出研判。再次，處置機制缺乏。銀行擠兌和破產(chǎn)事件發(fā)生時，缺乏完善的工具和機制進行迅速、有序的處理。

針對上述問題，英國政府對金融監(jiān)管體制進行了循序漸進的改革。2009年《銀行業(yè)法案》賦予了BoE維護金融穩(wěn)定的法定權(quán)力；在BoE下建立了特殊處置機制（SRR），明確收購承接、破產(chǎn)清算以及存款人賠付等處置程序。2010年《金融服務(wù)與市場法案》對FSA職責作出修改，刪除了“促進公眾對于金融制度和體系的理解”這一寬泛條款，增加了促進金融體系穩(wěn)定的職能。但這些改革并未改變原有的“三方”監(jiān)管結(jié)構(gòu)，BoE在維護金融穩(wěn)定方面仍然缺乏履職手段和信息來源。

二、新金融監(jiān)管框架的建立

保守黨執(zhí)政后，英國監(jiān)管體制改革進一步推進，2012年《金融服務(wù)與市場法案》作出了大刀闊斧的改革，于2013年4月開始生效：一是在BoE設(shè)立了權(quán)力很大的金融政策委員會（FPC）；二是撤銷FSA，其職能分別由審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）承擔，前者隸屬于BoE。此外，BoE還將對除交易平臺之外的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施進行監(jiān)管。至此，以BoE為核心的新金融監(jiān)管框架（見圖1）建立。

圖1 以英格蘭銀行為核心的新金融監(jiān)管框架

金融危機的教訓表明，整個金融體系的穩(wěn)定無法僅僅通過貨幣政策和對單個機構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管來實現(xiàn)，宏觀審慎管理至關(guān)重要。作為英國金融監(jiān)管架構(gòu)改革中關(guān)鍵的一項，F(xiàn)PC的建立正是為了滿足這一需要。

（1）FPC 的政策目標

FPC有兩方面職責，一是協(xié)助BoE維護金融體系穩(wěn)定，二是支持政府的經(jīng)濟政策，包括促進增長和就業(yè)等。

FPC的主要法定職責是監(jiān)測、識別并采取措施降低或避免英國金融體系的系統(tǒng)性風險。FPC重點關(guān)注以下三方面系統(tǒng)性風險：一是傳染風險。金融機構(gòu)通過支付清算等系統(tǒng)相互聯(lián)結(jié)，單個機構(gòu)風險很容易傳導至其它機構(gòu)。危機表明，隨著資產(chǎn)支持證券以及其它金融產(chǎn)品的發(fā)展，金融體系內(nèi)部的相關(guān)性更為復雜，跨境投資的日益普遍也使全球各個市場和機構(gòu)之間聯(lián)系更為緊密，部分機構(gòu)資本不足或影子銀行體系違約可能引發(fā)鏈條式反應(yīng)，導致人們對整個金融體系信心喪失。二是重點機構(gòu)風險。金融體系中一些機構(gòu)的抗風險能力對于整個體系的穩(wěn)健性至關(guān)重要，如在金融市場中舉足輕重的大型金融機構(gòu)、提供重要基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的中央交易對手等。三是周期性風險。在經(jīng)濟上行階段，信貸條件放松，經(jīng)濟體系債務(wù)累積、杠桿率增加，金融體系更易受到?jīng)_擊，系統(tǒng)性風險增大。

（2）FPC 的權(quán)力

FPC可向市場參與者提示系統(tǒng)性風險。FPC每半年發(fā)布一次《金融穩(wěn)定報告》，對威脅英國金融體系穩(wěn)定的風險因素作出總結(jié)。一些情況下，這種發(fā)出警告的做法可減少市場參與者的風險行為，降低金融體系的脆弱性。但危機表明，單純發(fā)出警告并非總是有效。為此，法律賦予了FPC建議權(quán)和指示權(quán)。

FPC的建議權(quán)包括以下幾個方面：一是可以建議PRA和FCA采取措施減少風險。除不可針對單家被監(jiān)管實體的微觀監(jiān)管提出建議之外，F(xiàn)PC可對PRA和FCA監(jiān)管行為的任何方面提出建議。若有關(guān)當局不遵循建議，必須提供適當理由。二是可以向財政部提出建議，建議內(nèi)容包括《金融服務(wù)與市場法案》下受監(jiān)管的金融活動范圍、FCA和PRA職責分工等。三是可以對BoE其它部門或其它市場機構(gòu)和組織提出建議，但這些部門或機構(gòu)并無法定義務(wù)對FPC的建議作出回應(yīng)。比如FPC可以向BoE提出有關(guān)金融機構(gòu)整體流動性的建議，還可向英國財務(wù)報告理事會（FRC）等機構(gòu)提出建議。

所謂FPC的指示權(quán)，即FPC有權(quán)要求PRA和FCA采用特定的宏觀審慎工具。當前財政部已經(jīng)賦予了FPC在逆周期資本緩沖（CCB）以及部門資本要求（SCR）方面的指示權(quán)，并計劃參考國際標準的進展情況，賦予FPC就因時而變的杠桿率發(fā)出指示的權(quán)力。若需要額外指示權(quán)，F(xiàn)PC可隨時向財政部提出。CCB和SCR均為銀行業(yè)的資本緩沖工具，在風險周期的不同階段，采用不同資本要求可以增強銀行的損失吸收能力和抗風險能力。運用CCB，F(xiàn)PC可以在正常的微觀審慎標準之上，要求PRA對英國銀行業(yè)所有風險暴露采用更高的資本要求。而通過運用更具針對性的SCR，F(xiàn)PC可以對住房貸款、商業(yè)貸款等金融體系特定部門采用更高資本要求；也可以作出更為細致的安排，如對貸款與資產(chǎn)價值之比較高或貸款與收入之比較低的住房抵押貸款暴露采用更高資本要求。若FPC認為當前金融體系較為穩(wěn)定，未來風險可控，則可將CCB和SCR的額外要求設(shè)置為0，即銀行只需滿足正常微觀審慎監(jiān)管下的資本要求；當金融穩(wěn)定面臨威脅，F(xiàn)PC可以提高CCB和SCR，要求銀行提高資本緩沖以應(yīng)對潛在沖擊；而當金融體系風險減退時，則可考慮減少之前額外增加的資本要求。

（3）FPC 工作模式

FPC共有11位成員，其中來自BoE的有5位，包括行長（任主席），分別負責金融穩(wěn)定、貨幣政策以及審慎監(jiān)管的三位副行長，還有負責金融穩(wěn)定的執(zhí)行董事；FPC其他成員包括FCA首席執(zhí)行官、4名外部成員以及一名無投票權(quán)的財政部官員。FPC每季度都開展以下工作：一是收集BoE經(jīng)濟學家的調(diào)查研究結(jié)果，了解最新經(jīng)濟金融進展，并參考其對于特定問題的看法。此外，F(xiàn)PC還從BoE的市場部門，以及銀行、交易經(jīng)紀商、資產(chǎn)管理公司、基金公司等金融機構(gòu)獲取市場信息，從PRA和FCA獲取監(jiān)管信息。二是FPC探討與英國金融體系穩(wěn)定相關(guān)的問題，鑒別在哪些領(lǐng)域需要以及如何進行宏觀審慎干預。三是召開會議制定宏觀審慎政策。FPC的新建議或指示須由BoE行長或負責金融穩(wěn)定的副行長在場，獲得多數(shù)與會者通過。政策會議也對之前的建議或指示作出回顧和評估，決定是否保留。四是FPC將建議和指示發(fā)到相關(guān)部門和機構(gòu)，公布會議紀要，每半年通過《金融穩(wěn)定報告》發(fā)布金融市場評估和展望。

2.微觀審慎監(jiān)管——審慎監(jiān)管局和行為監(jiān)管局①該部分主要內(nèi)容來自BoE2014年6月文章 “The Prudential Regulation Authority’s Approach to Banking”、FCA網(wǎng)站以及 Pegg（2015）.

PRA負責對1700多家存款類機構(gòu)、保險公司以及具有系統(tǒng)重要性的投資公司進行微觀審慎監(jiān)管，其監(jiān)管目標是確保被監(jiān)管機構(gòu)合理穩(wěn)健經(jīng)營，盡可能降低被監(jiān)管機構(gòu)倒閉對金融穩(wěn)定的不利影響；同時，為保險公司的已投保人和潛在投保人提供適當保護。

PRA通過兩方面措施來實現(xiàn)監(jiān)管目標：一是制定監(jiān)管標準；二是評估單個機構(gòu)風險，必要時采取措施減少風險。PRA的監(jiān)管具有以下特點:一是以審慎判斷為基礎(chǔ)，基于事實和分析作出決策，不限于既定規(guī)則；二是具有前瞻性，在對被監(jiān)管機構(gòu)當前風險進行評估的同時，也考慮其未來風險，以便在必要時進行早期干預；三是集中監(jiān)管資源，重點關(guān)注可能對金融體系造成較大威脅的事件和機構(gòu)。

FCA獨立于BoE之外，直接對英國財政部和議會負責。FCA的戰(zhàn)略目標在于確保金融體系的良好運作，具體而言：一是保護金融消費者權(quán)益；二是保護和提升英國金融體系的完整性；三是從消費者利益出發(fā)，促進金融市場的有效競爭。FCA最初負責對英國金融服務(wù)業(yè)約25000家公司進行監(jiān)管，2014年4月1日起新增約50000家消費信貸公司;為促進支付體系競爭和創(chuàng)新，保護支付服務(wù)使用者權(quán)益，2015年4月1日設(shè)立了新的支付監(jiān)管部門（PSR）負責對財政部指定的重要支付系統(tǒng)進行監(jiān)管。

PRA監(jiān)管的機構(gòu)同時也受到FCA監(jiān)管。對于這些機構(gòu)，PRA負責其資本充足率、流動性等審慎監(jiān)管問題，F(xiàn)CA負責行為監(jiān)管，包括金融產(chǎn)品監(jiān)管、金融犯罪行為防范等；新機構(gòu)設(shè)立、高管任職資格須經(jīng)PRA、FCA雙方同意，PRA起主導作用；當FCA作出的決策可能影響金融體系穩(wěn)定時，PRA有權(quán)否決。而對于其它機構(gòu)，F(xiàn)CA承擔審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管兩項職責。

3.特殊處置機制②該部分主要內(nèi)容來自BoE2014年10月文章“The Bank of England’s Approach to Resolution”.

2009年《銀行業(yè)法案》引入了對于特定金融機構(gòu)的破產(chǎn)處置機制（SRR），之后《歐盟銀行業(yè)恢復處置指引》（BRRD）等規(guī)定對這一機制進行了強化。

（1）特殊處置機制的目標

英國當前處置機制涵蓋的機構(gòu)包括吸收存款機構(gòu)、投資公司及這兩類機構(gòu)的母公司，未來還將包括中央交易對手；處置機制不僅包括英國本地機構(gòu)，還包括外國機構(gòu)在英分支。BoE作為法定處置當局，目標是確保金融機構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)有序破產(chǎn)，盡可能保證金融體系正常運行，保護納稅人利益，將破產(chǎn)事件對金融體系和實體經(jīng)濟的影響最小化。

（2）處置程序和工具

金融機構(gòu)出現(xiàn)破產(chǎn)風險時，首先在征詢財政部意見之后，由問題機構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管者（PRA或FCA）及處置當局（BoE）共同決定是否進入處置程序；其次，在征詢其它當局意見之后，BoE決定采用何種工具并展開處置 (由財政部接管或注資的情形除外)；再次，財政部決定是否暫時接管問題機構(gòu)或進行注資，此時財政部和BoE共同展開處置；最后，由金融服務(wù)補償計劃（FSCS）賠付或轉(zhuǎn)移受保存款。

處置工具主要包括:一是收購承接，將問題機構(gòu)的全部或部分業(yè)務(wù)出售給私人機構(gòu)；二是過橋銀行，將問題機構(gòu)的全部或部分業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到合資格的BoE子公司，準備賣出或進行股權(quán)融資；三是自救機制，使用問題機構(gòu)自身資源吸收損失，即根據(jù)求償次序安排，通過減記資本工具或債轉(zhuǎn)股的方式進行注資。

4.監(jiān)管合作機制

英國新金融監(jiān)管框架的重要特征之一是規(guī)定了財政部、BoE以FCA之間的合作機制，將貨幣政策與監(jiān)管政策相結(jié)合，確保在貨幣穩(wěn)定、經(jīng)濟和就業(yè)增長的同時實現(xiàn)金融穩(wěn)定；同時將宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合，確保單個機構(gòu)審慎經(jīng)營，金融體系穩(wěn)健發(fā)展。

圖2展示了BoE內(nèi)部三大政策制定機構(gòu)的成員構(gòu)成情況。貨幣政策委員會（MPC）、FPC以及PRA董事會三者的成員都存在重合，其中行長和負責金融穩(wěn)定的副行長為三大委員會/董事會的共同成員。這確保了BoE內(nèi)部各個機構(gòu)之間信息交流的有效性和政策的一致性。具體而言，MPC及FPC雙方在制定政策時都將考慮其政策對于經(jīng)濟增長和金融穩(wěn)定兩個方面的影響。FPC認為貨幣政策給金融穩(wěn)定帶來顯著威脅，且無法通過宏觀審慎政策得到化解時，應(yīng)向MPC提出。而FPC和PRA之間的配合體現(xiàn)在：PRA按要求向FPC報送被監(jiān)管機構(gòu)相關(guān)信息和分析報告，參與FPC決策會議；FPC根據(jù)其對整體風險的研判，對PRA提出進行微觀審慎監(jiān)管的指示和建議。

PRA和FCA之間也存在密切的協(xié)作關(guān)系，雙方的首席執(zhí)行官互為對方董事會成員。法律規(guī)定兩家機構(gòu)在制定政策和執(zhí)行監(jiān)管時都必須進行協(xié)調(diào)。而FPC和FCA之間的溝通體現(xiàn)在：一方面，F(xiàn)PC對FCA具有指示和建議權(quán)；另一方面，F(xiàn)CA首席執(zhí)行官作為FPC的投票成員，直接參與宏觀審慎政策的制定。

圖2 英格蘭銀行三大政策制定機構(gòu)的成員構(gòu)成

財政部與BoE之間合作主要體現(xiàn)在日常建議及危機管理兩方面。財政部每年向FPC發(fā)出書面通知，告知政府的經(jīng)濟政策方向，并對FPC維護金融穩(wěn)定的職責提出建議；而FPC也可就審慎監(jiān)管范圍以及需要采用的宏觀審慎工具等事項向財政部提出建議。危機中，為保護公眾資金，財政部有權(quán)要求BoE向特定機構(gòu)提供援助或采用特定種類的維穩(wěn)工具。

三、簡要評述

總體而言，英國新金融監(jiān)管框架主要呈現(xiàn)以下特征：

一是強化了中央銀行在金融監(jiān)管中的核心地位。金融危機的爆發(fā)凸顯了進行逆周期宏觀審慎管理，及時防范和化解金融體系風險的必要性。英國新監(jiān)管體制下，宏觀審慎管理機構(gòu)的設(shè)立使BoE在金融監(jiān)管中的地位有了實質(zhì)性變化。BoE集貨幣政策制定執(zhí)行、宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管職能于一身，維護金融穩(wěn)定的職責得以強化。一方面，BoE能夠根據(jù)信貸周期和經(jīng)濟周期的發(fā)展變化，有效配合貨幣政策和宏觀審慎政策；另一方面，BoE不僅可以通過PRA了解金融體系的發(fā)展狀況，及時發(fā)現(xiàn)威脅金融穩(wěn)定的風險因素，還可以根據(jù)整體金融風險形勢變化和宏觀審慎管理需要，通過權(quán)力強大的FPC指示或建議PRA對特定部門或機構(gòu)采取監(jiān)管行動，宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合，確保了宏觀審慎政策在防范系統(tǒng)性風險中的合理性和有效性。

二是加強了監(jiān)管機構(gòu)之間的信息共享及溝通協(xié)作。英國新的監(jiān)管架構(gòu)下，三大監(jiān)管機構(gòu) FPC、PRA以及FCA之間建立了較為完善的信息共享和溝通協(xié)作機制。這一方面體現(xiàn)在監(jiān)管框架的組織架構(gòu)設(shè)計上，F(xiàn)PC和PRA同為BoE下屬機構(gòu)，而FPC、PRA董事會和FCA董事會成員都存在重疊，這為各機構(gòu)進行直接的政策交流和互動提供了平臺。另一方面，與危機之前財政部、BoE和FSA之間非正式的合作關(guān)系不同，《金融服務(wù)與市場法案》、《銀行業(yè)法案》等法律規(guī)定了危機后三大監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力和義務(wù)，各機構(gòu)之間簽訂的正式合作備忘錄則進一步明確了彼此在不同領(lǐng)域的分工合作，完善的法律規(guī)定和問責機制為有效溝通提供了保障。

三是建立了以央行為主導、分工明確的處置機制。《銀行業(yè)法案》規(guī)定BoE為金融機構(gòu)處置當局，且明確了BoE與其它機構(gòu)在處置程序中的分工合作：微觀審慎監(jiān)管者PRA及FCA根據(jù)監(jiān)管指標變化，判斷被監(jiān)管機構(gòu)是否存在破產(chǎn)風險；財政部負責判斷使用處置工具能否實現(xiàn)維護金融體系穩(wěn)定的目標，進而是否需要動用公眾資金；而BoE的處置職責貫穿始終，包括判定是否啟動處置程序、選定處置工具、執(zhí)行處置程序以及配合政府接管問題機構(gòu)。BoE在處置機制中的主導地位有助于及時發(fā)現(xiàn)和化解單個機構(gòu)風險，保障金融服務(wù)，維護公眾對于金融體系的信心，從而避免單個機構(gòu)風險傳導至整個金融體系。

普遍認為，英國新金融監(jiān)管框架以BoE為核心，新架構(gòu)有利于信息溝通合作以及各類政策的一致性，但有觀點認為可能帶來新問題。

一是BoE的權(quán)力過于集中，可能影響其政策的合理性。英國前工黨影子大臣Ed Balls（2015）指出，危機前的監(jiān)管架構(gòu)下，財政部、BoE和FSA三方鼎立，能夠通過辯論產(chǎn)生較為合理的政策方案；而目前BoE一家獨大，缺乏制約。他還認為，微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)PRA應(yīng)當與財政部建立直接聯(lián)系。金融穩(wěn)定理事會（FSB 2013）組織的有關(guān)英國監(jiān)管框架同行評估報告指出，事實上BoE幾位高層做出很多重大決策（主要是行長以及負責金融穩(wěn)定的副行長，他們同為MPC、FPC以及PRA董事會成員），群體思維（group think）風險增加，因此FPC和PRA董事會中獨立外部成員的角色十分重要。

二是金融穩(wěn)定委員會指示權(quán)的界定還有待進一步明確。FSB同行評估報告指出，F(xiàn)PC向PRA/FCA發(fā)出的關(guān)于金融機構(gòu)及其風險的指示只是一般性原則還是具體要求尚不明確。如果指示過于具體，F(xiàn)PC對審慎監(jiān)管操作層面的問題就有很大影響力，可能導致FPC與PRA/FCA的沖突（FSB 2013）。時任渣打銀行首席執(zhí)行官Peter Sands認為，F(xiàn)PC可以就銀行業(yè)整體或特定部門的貸款提出資本要求，事實上可以影響經(jīng)濟中各個部門的銀行信貸；FPC權(quán)力過大，但不一定具備足夠的履職能力（Sands 2012）。

三是金融穩(wěn)定決策對金融行為風險考慮不足。FSB同行評估報告指出，F(xiàn)PC對銀行資本的要求關(guān)注較多，F(xiàn)PC與PRA的關(guān)系比與FCA的關(guān)系更為緊密；由于金融從業(yè)道德和行為對金融穩(wěn)定也可能產(chǎn)生較大影響，應(yīng)通過加強行為監(jiān)管來降低風險，因此FPC與FCA應(yīng)建立更為密切的合作關(guān)系（FSB 2013）。

總之，危機后英國金融監(jiān)管體制改革較為全面、力度很大，力圖強化中央銀行的地位和宏觀審慎管理的作用。由于新監(jiān)管架構(gòu)實施時間不長，目前對其作出準確評價仍為時尚早。初步評估，新監(jiān)管架構(gòu)有利于避免舊架構(gòu)中可能出現(xiàn)的相關(guān)部門過多而相互扯皮現(xiàn)象，有利于及時防范和化解系統(tǒng)性金融風險。但BoE作為新監(jiān)管架構(gòu)中的核心機構(gòu)，有必要大大強化監(jiān)管能力，處理好與其它相關(guān)機構(gòu)的關(guān)系，加強貨幣政策調(diào)控與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)貨幣調(diào)控與維護金融穩(wěn)定的有機結(jié)合。

[1]Balls,Ed, “What I Learnt Tackling a Panic that NeverWas”,Financial Times,Aug 5,2015.

[2]Bank of England, “The Bank of England’s Approach to Resolution”,Oct 2014.

[3]Bank of England,“The Prudential Regulation Authority’s Approach to Banking Supervision”,Jun 2014.

[4]Financial Stability Board,“Peer Review of the United Kingdom”,Sep 2013.

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[6]Pegg,Matthew, “UK Financial Regulation Structure”,Center for Central Banking Studies,Bank of England,Jun 2015.

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