運用大數據方法加強人民銀行內部再監督工作

■師自國，周開禹

再監督是“對監督落實情況的監督、對檢查落實情況的檢查”，是更深層次的監督，在職責定位、監督對象、監督重點、監督范圍、監督方式等方面均與一般監督存在區別。與一般監督相比，再監督也不可避免存在“不會監督、不敢監督、不想監督”等問題，從主觀上看，是由于規章制度不健全、領導班子不重視等原因造成，從客觀上看，監督信息和監督數據可獲得性差、集中化程度低，再監督主客體之間存在信息不對稱，則是開展再監督工作的一個客觀瓶頸。“大數據”是隨著數據積累和技術進步發展起來的一種思維和方法，大數據技術是數據倉庫、數據挖掘、并行處理以及網絡平臺等技術的集合，通過對海量數據進行集中、整合、分析、挖掘，能夠實現“從數據到信息、從信息到決策”的提升。結合大數據思維，利用人民銀行的信息化資源，擴大監督信息和監督數據獲取的深度和廣度，提高數據信息的及時性，消除再監督工作中的信息不對稱因素，將從根本上改變人民銀行內部再監督環境，實現再監督方式質的提升。

一、人民銀行內部再監督的現狀

再監督是一種“間接控制”，不是由監督者自身去充當責任主體，而是把工作切入點從配合職能部門開展業務檢查，轉變到對主責者履行監督責任的檢查上來，通過對真正責任主體失職瀆職問題的問責，“倒逼”其認真履職，從而達到改進工作質量的目的。以往人民銀行監督部門在具體工作中沒有嚴格區分“監督”與“再監督”，長期以來各層次、各條線的監督工作重疊與交叉，使再監督淹沒在一般監督工作中，弱化了自身的特點和職能。在當前規范權力運行、加強權力制約的大環境下，監督工作正處于“聚焦期”和“轉型期”，人民銀行內部各監督部門應進一步理順自身職責和工作重點，在實際工作中不斷明確再監督的外延，使監督體系的層次性和針對性不斷加強。

再監督也是監督工作的一種，本身就存在一般監督工作固有的問題和困難，例如個別單位（部門）領導不重視、配套制度不健全、監督隊伍不完備等。除此以外，再監督作為一種層次更深的監督驅動力，既要維護監督制度權威、推動監督責任落實，又要避免過于深入一線、深入業務，造成錯位，因此在具體工作中，各環節存在的信息不對稱問題尤為突出。根據信息不對稱理論，增強信號傳遞是解決問題的有效途徑。當前再監督方式之所以無法從實質上提高效率，根源不在于主觀意識，而在于客觀手段，目前的措施和做法，所能達到的效果已經是人工方式的極限，要打破再監督信息不對稱帶來的局限，就應當引入信息化技術，實現再監督工作自動化、標準化、規范化、集中化，克服業務差異，解決多層次、多渠道信息溝通交流難題，擺脫固有的“再監督困境”。

二、利用大數據思維改進再監督的方案

（一）大數據是一種思維和方法。大數據提供了一種新的觀察世界的方法，甚至將世界的本質看成是數據的集合，然后用數據化思維和先進的處理技術去探索海量數據之間的關系。一般認為，大數據具有規模性（Volume）、多樣性（Variety）、高速性（Velocity）、價值性（value）和真實性（Veracity）等特點。大數據從技術角度來看包括采集錄入、預處理、集中存儲、分析挖掘和前端展示等關鍵環節。“大數據”的關鍵不在于“大”，也不在于“數據”，而在于如何利用好手頭上的數據，形成數據的信息挖掘模式，體現數據的價值特征。

（二）大數據有利于提高再監督效率。主要體現在以下幾個方面：一是有利于將分散于各部門的監督責任落實情況的信息統一收集到集中的平臺上，大大降低再監督信息獲取成本；二是通過構建信息化平臺，將再監督機制的相關落實措施固化下來，降低部門間的溝通協調難度，提高再監督機制的常態化程度；三是有利于提高再監督資源的共享水平，發揮風險隱患的警示作用，使有益的工作經驗得到充分借鑒；四是有利于提高再監督的風險識別能力，發現風險變化的主要規律，提高再監督工作的針對性和預見性，在一定程度上克服制度防控的時滯問題；五是使監督范圍不再受制于隨機抽樣樣本，而是著眼于總體數據，讓再監督更具全面性、整體性，使再監督范圍由“抽樣監督”向“全量監督”轉變。

（三）解決再監督信息不對稱的大數據模型。基于人民銀行內部監督信息分散、監督信息異構的特點，根據大數據的思維方法，解決再監督工作中的信息不對稱問題，關鍵在于實現數據采集標準化、數據存儲集中化（扁平化）和數據展示智能化。解決人民銀行內部再監督工作信息不對稱的大數據模型如圖1 所示。這個模型中：在數據收集和清理階段，制定指標體系，實現數據標準化，解決“監督什么”的問題；在數據存儲和處理階段，建立數據模型，實現集中存儲，解決“從哪兒監督”的問題；在數據展示和應用階段，搭建查詢窗口，設計分析報表，解決“如何監督”的問題。

圖1 解決再監督信息不對稱的大數據模型

三、基于大數據方案開展再監督的實踐

（一）人民銀行崗位（廉政）風險防控再監督工作。人民銀行系統垂直管理層級多，廉政風險與崗位風險密切聯系，對系統內發生的案件來說，從權力控制角度看是廉政風險沒有控制好，從業務流程角度看是崗位風險沒有控制好。上述特點決定了將廉政風險與崗位風險結合起來進行綜合防控，效果會更好。然而在全系統開展崗位（廉政）風險防控，涉及2000 多個單位，近14000 個部門，超過30000個操作人員，將近10 萬個崗位的100 多萬個風險點，沒有技術手段的支撐，職能部門落實防控措施的總體情況很難全面掌握，再監督工作只能浮于表面。因此亟需采用信息化方式，使風險防控的各項要求固化下來、工作成果集中上來、工作標準明確起來。

（二）“風險監督管理系統”的定位及總體結構。“風險監督管理系統”結合崗位（廉政）風險防控工作實際，從再監督的角度抓好落實的同時，又超脫于業務部門具體的監督工作；通過整合不同責任主體的監督信息，利用技術手段發揮海量監督數據優勢，克服再監督下的信息不對稱問題，使崗位（廉政）風險防控橫向到邊、縱向到底，進一步推動風險防控制度化、規范化、常態化，提高風險防控整體水平。系統是“解決再監督信息不對稱的大數據模型”（圖1）的具體化和實例化，其總體結構如圖2 所示。

圖2 風險監督管理系統結構

1.數據采集和清理。系統根據崗位（廉政）風險防控再監督工作需要，設計了一系列錄入指標，并將這些指標融合到各功能模塊的界面中。數據采集的過程，實際上就是各部門開展內部自查或接受外部檢查后、在規定時間通過對應的功能模塊錄入檢查情況的過程；對于非監督部門的用戶而言，從人民銀行總行到縣支行，錄入界面都是一致的，錄入要素都是標準的。監督數據提交前，錄入界面還會進行規則校驗（數據清理），在一定程度上保證數據質量。數據提交后，與本部門的基礎數據（部門信息、業務類別信息等）一并送達數據倉庫。系統從界面、存儲和管理等方面都實現了“扁平化”，消除了層級隔閡，監督數據不再雜亂無章、不再需要層層傳遞。

2.數據存儲和處理。在數據倉庫中，監督數據按照崗位（廉政）風險防控需求，被組織成“部門風險表、監督計劃表、監督檢查表、監督信息表、規章制度表”等30 多種標準化數據表格，各層級監督數據通過相應的基礎數據（例如部門信息等）加以標識區分，形成了“物理集中、邏輯分散、層次分明、權限清晰”的數據架構。根據風險防控再監督的查詢需要（例如查看各級部門的高風險點數量、查看各級單位監督計劃完成情況等），數據倉庫里的數據還被進一步提煉為“數據立方體”，以便前端展示工具取用。

3.數據分析和展示。風險監督管理系統目前實現了兩種數據利用方式，一種是綜合查詢（即席查詢）功能，另一種是統計分析（聯機分析）功能。在“風險分布、監督計劃、監督檢查、監督信息、條線管理、規章制度”等主要功能模塊中，均配備了“綜合查詢”功能，通過該功能可以查看各類原始的數據記錄。而“統計分析”則作為系統的一個獨立的模塊，在這個模塊中，數據以“主題”（例如監督計劃完成情況、發現問題整改情況、規章制度錄入情況等）為組織形式，通過一系列規范化的報表，展示匯總統計后的數據；基于“數據立方體+前端展示工具（Cognos）”的統計分析報表，還允許用戶在匯總數據和明細數據之間隨意切換，為跟蹤監督計劃落實情況、定位監督檢查存在問題等實際工作提供了極大便利。

（三）系統的功能特點。系統的功能主要包括：按照《崗位（廉政）風險防控管理暫行辦法》規定，根據業務歸屬類別分類，定期為相關部門生成監督計劃的待辦任務，督促各級部門按時開展監督檢查；提供“監督信息”模塊便于各級部門錄入臨時性檢查（包括上級綜合檢查、統計綜合檢查、外單位專項檢查等）的相關情況；專設“條線管理”模塊為各業務部門對轄內下屬部門開展再監督提供“風險點管理、監督計劃落實情況管理”等一整套功能；利用“系統管理”功能實現對各部門崗位風險點的動態化管理；通過“統計分析”所提供的一系列報表，監督各級部門責任落實情況以及風險問題的分布情況和發展趨勢。

（四）系統的直接作用。“風險監督管理系統”使崗位（廉政）風險防控再監督工作突破了傳統監督方式存在的種種限制，不僅通過監督數據整合在很大程度上減少了各類信息不對稱因素，更憑借其特有的功能，為風險防控再監督工作提供了極大便利，有效提高了再監督工作效率。直接作用體現在：一是實現了風險防控再監督信息的集中化管理；二是實現了風險崗位和風險點內容的動態化管理；三是實現了風險防控數據錄入指標的標準化管理；四是利用監督計劃功能有力督促防控責任落實；五是顯著提高問題整改效率和責任追究力度；六是通過條線管理功能為實現業務條線縱向再監督提供便利；七是通過統計分析功能為再監督提供了有力手段。

（五）系統的應用成效。“風險監督管理系統”將制度執行、監督檢查、風險管理和信息化建設有機結合，大大提高了再監督工作半徑，提高了風險防控監督管理工作的覆蓋面，為形成監控嚴密、有效管用、配套齊全的崗位（廉政）風險防控體系發揮了重要的作用：一是厘清風險防控的主體責任與監督責任，提高風險防控能力；二是使人民銀行再監督工作機制具體化，提高再監督工作能力；三是增強各級人員風險防控意識，形成風險監督合力；四是規范風險防控監督檢查工作，實現風險防控工作動態管理。

四、啟示和建議

“風險監督管理系統”的應用，實現了崗位（廉政）風險防控工作的動態化管理，創新了人民銀行內部再監督工作方式。在人民銀行內部再監督工作中融入大數據思維是一項系統工程，隨著信息化建設的推進，人民銀行應該通過轉變思維方式、健全配套制度、加大功能完善力度、喚醒監督數據潛力，為人民銀行事業和諧穩定發展保駕護航。

（一）要強化大數據應用

1.樹立大數據理念。運用大數據首先必須解決思想觀念問題，要認識到“系統”和“數據”已經成為當今包括監督工作在內的各項工作的基礎設施，要從“數據化”、“信息化”的角度看待再監督工作，以方式和手段的創新，將再監督水平提升到更高層次。

2.培養大數據人才。加強數據分析、強化風險管理、提高再監督質量與效率，最終還是要落實到人的身上，靠人來解決問題。為此，在大數據時代要培養一批大數據的專家，深諳大數據規律，精通監督工作與計算機技術，廣泛了解各業務條線知識，能夠通過監督數據之間的相關性分析探尋再監督規律，深挖數據背后的價值，找出業務和廉政風險點，精確實施內部風險監控。

3.貼近大數據需求。要以數據為中心不斷完善和優化系統，提取再監督指標、集中再監督數據、設計再監督模型，以具體再監督工作的需求為導向、以海量再監督數據為基礎，著力挖掘和發揮數據的價值，通過技術條件的改善，不斷改變再監督方式、拓寬再監督視野、提高再監督效能。

4.確保大數據質量。要真正消除再監督工作中存在的信息不對稱，必須基于一個前提，那就是各級部門所報的數據都是完全真實、可靠、規范的。然而完全杜絕“弄虛作假”、“道德風險”是不可能的。目前系統只是在格式上對數據進行了規范、在邏輯上進行了判斷，而對于數據內容的真實性、有效性，系統尚未有任何保障措施。因此必須重視數據質量并采取完善相關措施，多措并舉，盡最大可能提升數據質量，提高風險防控再監督信息來源的可靠性。

（二）要深化再監督研究

1.深入理解再監督工作是前提。大數據是一種思路，“風險監督管理系統”是一個具體的實現載體，無論是思路還是載體，都必須在明確的需求之下才能發揮作用。因此在運用大數據之前，深入理解工作本身非常重要，尤其在當前再監督工作的界限依然不是非常清晰的情況下，必須結合具體的工作內容、工作范圍、工作對象等作細致深入的研究分析，才能進一步考慮向信息化轉化。

2.不斷借力信息化技術是趨勢。從“風險監督管理系統”的實踐可知，大數據和信息化從方式上大大改進了崗位（廉政）風險防控再監督工作，克服了許多以往在時間、空間、工作量等方面不可逾越的限制。從人民銀行業務近年來的發展情況看，信息化已經不完全是一種“創新”，而更傾向于一種“必須”。因此，對于再監督工作來說，及時實現信息化處理，不斷提高信息化含量，是未來發展的必然趨勢。

3.促進技術與制度相融合是保障。要完善具體再監督工作的相關規章制度，通過硬性的制度規定來確保相應技術平臺的推廣運行。以技術平臺固化制度精神、以制度規定推廣技術平臺，才能充分發揮“制度+科技”的相互促進作用。

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