政府如何制定戰略性新興產業政策
——以物聯網產業為例

史 俊，田志龍，謝 青

(華中科技大學管理學院，湖北 武漢 430074)

政府如何制定戰略性新興產業政策
——以物聯網產業為例

史 俊，田志龍，謝 青

(華中科技大學管理學院，湖北 武漢 430074)

本文以物聯網產業三個政策制定過程為研究對象，采用縱貫研究、訪談以及內容分析相結合的定性研究方法，討論了政府是如何進行戰略性新興產業的政策制定。研究結果顯示:政策決策者將戰略性新興產業政策制定過程分割為多個子決策過程，并且在每個子決策中，通過互動形成并實施眾多微觀決策，同時這些互動發揮了信息獲取、行動協調、行動承諾和政策承諾四種功能。

政策制定過程；互動；戰略性新興產業；物聯網產業

1 引言

由于戰略性新興產業具有準公共性，外部性以及高風險性，在其發展和演進過程中不可避免地存在 “市場失靈”，因此需要政府對戰略性新興產業進行政策選擇實現合理的調節、規范和制約[1]。根據已有的研究，政府進行政策制定需要對技術路線及商業應用的可行性有一定的了解，同時，產業中的行動者具有行動的能力和意愿[2]。然而，能夠實現這兩個前提條件的決策信息通常掌握在產業行動者手中，同時產業行動者還擁有著是否參與的權力，因此，政府一方面需要掌握分散在產業行動者手中的決策信息，另一方面需要激發產業行動者啟動技術研發及市場應用的探索。

2 文獻回顧

2.1 中國戰略性新興產業政策制定的特點

首先，政府制定戰略性新興產業政策的難度更大。2010年，國務院出臺了 《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，在決定中，中央政府對戰略性新興產業給出了明確的定義，并提出了七大戰略性新興產業。實際上，在改革開放過程中，我國政府也多次提及類似于戰略性新興產業的概念，例如 “高新技術產業”，而這些產業通常是產業生命周期落后于西方發達國家的產業，例如20世紀80年代的汽車產業。傳統產業與高新技術產業不同的是，這些戰略性新興產業對于美國等西方發達國家來說也同樣是處于早期發展階段的行業，并被列入到其本國的新興產業發展目錄中，因此，我國政府無法從西方國家的經驗中進行學習或比較，缺乏從完善并成熟運作的產業結構與政策體系中學習產業政策制定的規律與關鍵要素的機會。

其次，在我國，戰略性新興產業政策與產業發展階段緊密聯系。戰略性新興產業的發展通常會經歷如下三個階段:技術研發、產業化基礎建設和市場化推廣。在技術研發階段，中央政府出臺科技政策支持大企業和科研機構開展技術研發，并對技術路線進行辨別和確認[3]；在產業化基礎建設階段，中央政府出臺比較寬泛的產業政策，采用試點的方式，利用 “晉升錦標賽”的激勵[4]，給試點的地方政府一定的自由裁量權，將地方政府推到產業發展主導者的角色；在市場化推廣階段，政府出臺刺激類產業政策，從公共領域和私人領域啟動市場[5]。這三個階段并不是無縫連接，往往在上一個階段并未結束的時候，下一個階段已經開始。

最后，戰略性新興產業政策決策信息的提供者和產業行動者不僅僅是企業，還包括大學以及政府所支持的科研機構 (如中科院)。由于戰略性新興產業中的創新是科學發現和科學技術的重大突破直接推動的產業創新，并涉及產學研各個環節中的主體。再加上我國企業創新研發能力缺乏，大學及政府支持的科研機構的創新地位無法忽視[6]。

2.2 政策制定過程

已有的關于政策制定過程的研究主要是從公共管理與管理學視角分別討論的。在公共管理領域，學者們關注的是公共政策的制定過程，例如，自上而下研究視角將政策制定過程分為辨別問題、收集信息、初步方案、決策和實施[7]等步驟，或者把政策制定視為一種治理模型，強調不同組織之間，尤其是對制定某種政策感興趣的參與者與擁有政策規劃、決策與執行等資源者之間的互動與交換[8]，又或者從政策網絡視角將政策制定視為網絡中諸多利益相關者之間復雜互動的結果[9]。而管理學領域的學者則是站在企業角度通過研究“政府與企業關系”來間接研究政府政策制定過程，其主要目的是為了指導企業在政府做出決策之前通過實施有效的企業政治策略來影響政府決策[10]。雖然研究視角不同，但兩個領域的研究都指出政策的出臺是利益相關者共同參與和良性互動的結果，但對于互動是如何促進政策的出臺則缺乏深入探討。

2.3 不確定性管理

關于組織所面臨的不確定性主要是來源于信息缺乏與資源依賴兩個方面[11－12]。對于政府來說，這兩類不確定性也是影響其制定政策所需要具備的兩個前提條件的根本原因。當決策信息掌握在行業行動者手中，政府就對這些信息缺乏認識和了解，從而產生了不確定性[13]；當政府需要行業行動者具有行動的能力與意愿以保證出臺的政策能夠發揮作用從而推動產業發展，也就是說政府試圖利用行業行動者這些外部資源，不確定性就產生了[14]。

已有的研究關于管理因信息缺乏的不確定性有如下思路:從定量的角度構建模型對不確定性管理[15]，強調掌握更多的決策信息[13]，或者通過一系列行動，例如學習、合作等來降低不確定性[11]。對于因資源依賴產生的不確定性，目前從企業角度的研究較多，提出“積極影響”“避免參與”“適者生存”等策略。而缺乏從政府角度的研究，因為學者們認為政府對于企業的依賴很小[14]。實際上，在戰略性新興產業的政策制定過程中，企業和科研機構比政府掌握著更多的決策信息，同時也擁有是否行動的權力，政府對行業行動者存在著明顯的依賴[16]，而這并未得到足夠重視。

3 數據收集與分析

物聯網作為第三次信息產業浪潮，因其廣闊的應用前景受到了各國政府的重視。從公布的數據可以判斷我國物聯網產業應用已經進入實質性推進階段，市場規模在2012年達到了3650億元，同比增長38.6%(《中國物聯網RFID2012年度發展報告》)。在我國物聯網產業發展過程中，傳感器網絡技術進入國家中長期發展規劃、無錫 “感知中國”信息中心建設以及物聯網產業發展規劃的出臺是三大里程碑事件，相對應的三個政策制定過程為技術確認、基地建設、產業規劃。

表1 互動方式與互動內容

(1)數據來源。本文的數據來自于訪談與文本，用于縱貫研究與內容分析。①訪談:采用深度訪談以及半結構化訪談兩種方式，深入了解物聯網產業發展三大政策制定過程。訪談對象共16人，訪談記錄多達54頁。其中無錫市參與 “感知中國”信息中心建設的政府官員5人，中科院上海微系統所研究員3人，大學及其他科研機構專家3人，企業負責人5人。②文本:搜集自1999年8月到2011年11月間與上述三個政策制定過程相關的互動的新聞事件共435條。主要來自國務院、工信部、發改委等中央政府網站，無錫、上海、深圳、杭州以及北京等地方政府網站，中科院、中科院上海微系統所等科研機構網站以及企業網站。這些網站建設健全，具有權威性與代表性。

(2)結構化分析。基于本文的研究問題，所要考察的變量為互動方式與互動內容，本文對其進行了結構化分析。首先，通過對新聞事件進行初步統計，得到五種互動方式，即游說、考察、視察、會議與合作；其次，由不同的研究者分別對每條新聞中的互動內容進行歸納分類；最后，根據互動內容的提供者和接收者來源，即主導者與參與者，以及五種互動方式進行匯總。

4 案例分析

(1)技術確認政策制定過程。這一決策過程的最初決策事項是 “無線傳感技術如何發展?”，它因新一代技術受到中央高層關注而啟動。根據對這一決策過程中新聞事件的內容分析，本文發現該過程包括四個子決策過程，并且政府在這些子決策過程中通過互動做出了相關的微觀決策，回答了相應的子決策問題 (見圖1)。

圖1 技術確認政策制定過程

(2)產業基地政策制定過程。這一決策過程最初的決策事項是 “傳感網絡技術研究及產業化能力如何建立?”根據對這一決策過程新聞事件的內容分析，本文總結了該過程中的四個子決策過程以及在其中的互動與微觀決策 (見圖2)。

圖2 產業基地政策制定過程

(3)產業規劃政策制定過程。這一決策過程最初的決策事項是 “物聯網產業如何發展?”。根據對這一決策過程中新聞事件的內容分析，本文發現該過程同樣包括四個子決策過程 (見圖3)。

5 研究結論

第一，戰略性新興產業的政策制定過程包括了多個子決策過程，回答了相應的子決策問題。這是因為在戰略性新興產業發展過程中，政府需要在沒有前人經驗的條件下獨立、謹慎地進行政策制定，這種漸進式的特點存在于每一個政策制定中。第二，環環相扣的子決策過程中，中央政府與地方政府做出了眾多的微觀決策。這些微觀決策產生于互動中，并在互動中實施。雖然不是正式的法律法規，但是這種承諾所產生的效力成為激發行動者的工具。這些微觀決策根據其目標可以分為需求面、供給面以及環境面。其中需求面的微觀決策包括:表示對某種技術或市場有興趣，或者與產業行動者簽署合作協議。政府通過直接拉動需求來影響產業發展的方式。供給面的微觀決策包括:承諾提供各種支持，包括技術、人力資源以及財務方面，給予建議和指示以及現場部署等。環境面微觀決策實際上是用來建立有利于IOT發展的環境。第三，從微觀決策發生的時間來看，在基地建設與產業規劃兩個決策過程中，地方政府首先實施了微觀決策，激發當地企業與科研機構的行動。隨后，中央政府從基礎較好的地方政府中選擇試點，實施微觀決策以支持產業能力建設和產業規劃。

圖3 產業規劃政策制定過程

在戰略性新興產業政策制定過程中，作為決策前提的大量信息[18]來自于各個企業與科研機構、地方政府在其主導或參與的互動。政府擁有了這些決策所必需的信息，形成了獨特見解，在需要做出微觀決策時能夠充分利用信息并進行全面的分析。行業行動者正是因為提供了，同時又不斷獲得了其他組織所提供的信息，探討各自的優劣勢，作出了行動承諾。

在戰略性新興產業政策制定過程中，政府通過行使職權或施加其他形式的影響，從程序和業務上協調控制所有組織成員的行動[17]。一方面，政府通過程序性協調是對每個組織成員的行動范圍進行描述，實現了組織分工的協調，另一方面，通過業務性協調明確了組織成員的工作方向，實現了技術路線和市場應用的協調；在有限的時間內與企業、科研機構達成共識，為作出政策承諾增強了信心。企業、科研機構在這個過程中明確了各自的角色，洞悉了政府的行動偏好，增加了其作出行動承諾的可能。

在戰略性新興產業政策制定過程中，政府所實施的微觀決策是一個政策承諾與行動承諾的組合。政府在有決策議題的情況下，通過互動首先確定了決策所需的各種信息，然后再確定向哪些組織分配任務，確定該組織所要實現的目標，形成備選方案并作出選擇，完成了一次政策承諾。企業與科研機構作為接受任務和目標的組織成為備選方案，完成了一次行動承諾。

因此，我們認為政府在互動中獲取了客觀與主觀信息，為形成微觀決策做足了準備；通過微觀決策的實施，一方面表明或暗示了自身偏好，協調了各方行動者的行動方向；另一方面，政府在得到企業的行動承諾后進行了政策承諾，直接刺激了行業中的行動者進行技術研發、市場開發以及產業準備，使潛在的技術有較明確應用前景和使產業具備了一定的基礎。互動發揮了包括信息獲取、行動協調、行動承諾以及政策承諾在內的四種功能，政府通過互動逐漸克服了信息缺乏以及資源依賴的兩類不確定性，從而滿足了政策制定所需的兩大前提條件。

6 實踐意義

首先，本文揭示了戰略性新興產業政策制定過程中的微觀機制，認為政策制定是一個通過微觀決策逐漸推進的過程。政府可以通過對企業(科研機構)實施微觀決策肯定具體的研發和生產項目或承諾給予資源支持，從而直接影響行動者的行動時間、方向以及力度，降低政府決策時出現的焦慮，增加勝任感和控制感，獲取在制定政策時的信心。在戰略性新興產業發展初期，政府直接干預促進了行業發展。這種微觀決策的識別為政府何時以及如何進行有效干預提供了依據。

其次，本文基于互動內容所總結的四種互動功能為政府在政策制定中管理不確定性提供了建議，由于在以往的研究中，政府所面臨的不確定性并沒有得到足夠的重視，從而缺乏相應的對策。政府需要利用各方發起的互動，一方面收集更多的決策信息降低缺乏信息帶來的不確定性，另一方面在互動過程中作出微觀政策決策，需要通過協調多方行動改進關系，作出政策承諾增加企業、科研機構的權威性和影響力，從而更好地就目標達成一致，建立雙方互信，同時激發企業作出下一步的行動承諾。最終，政府可以滿足政策制定的兩個前提條件。

最后，作為戰略性新興產業發展中的行動者，企業、科研機構能夠在政府做微觀決策時積極參與，一方面洞察政府在技術路線、市場應用以及組織分工方面的偏好；另一方面以行動承諾來換取政府的政策承諾，從而獲取在制定公司決策的信心。

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(責任編輯 劉傳忠)

How Does Government M ake Policies for Strategic Emerging Industry?

Shi Jun，Tian Zhilong，Xie Qing
(Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China)

Through using qualitative research methods combined by longitudinal study，content analysis and interviews on the three macro government policymaking processes in internet of things(IOT)industry in China，how governments tomake strategic emerging industry policies was discussed.We have the following results:the governments divide the policy-making processes into several subprocesses，within which，somemicro-level decisions are formed and implemented during the interactions；and these interactions play the roles from four aspects，including information acquisition，action coordination，action commitment and policy commitment

Policy-making process；Interactions；Strategic emerging industry；IOT industry

F202

A

國家自然科學基金項目 “戰略性新興產業政策制定過程中的政企互動機制研究”(71172089)。

2014－06－09

史俊 (1982－)，女，安徽淮南人，華中科技大學管理學院博士研究生；研究方向:市場與戰略管理。