天津市環境規制績效評價研究

◎文/張婷婷

天津市環境規制績效評價研究

◎文/張婷婷

本研究報告為課題“天津市環境規制績效評價研究”的最終成果，本報告基于天津市環保局4個月調研考察所獲取的數據。首先，對天津市環境規制績效進行客觀評價；其次，展示環境管理的成效的同時，發現影響天津市環境規制績效的因素；再次，充分借鑒日本提高環境規制效率的經驗；最后，以規制者角度提出提高天津環境規制效率的具體對策。

環境；規制；績效

新中國成立六十多年來，經濟發展水平不斷提升，取得了舉世矚目的成績，特別是改革開放后的三十年里，GDP年平均增長率達到了9.8%，中國的綜合國力不斷增強，人民生活水平也得到很大改善。但與此同時，環境問題也隨之而來，津京霧霾、太湖藍藻事件、長江洪水泛濫等，這些都危及到社會大眾的身體健康安全和經濟的可持續發展。2010年環保部環境規劃院發布的 《中國環境經濟核算報告》中提到，2008年我國生態環境退化成本達12745.7億元，占當年GDP的3.9%，其中環境污染成本為8947.5億元，比2007年增加了1613.5億元，增幅達22%，遠高于GDP的增長水平；環境治理成本達5043.1億元，占當年GDP的1.54%；和2004年相比，環境退化成本增長了74.8%，虛擬治理成本增加了75.4%。由這些數據可以看出，環境保護刻不容緩。

天津市作為京津冀協同發展中的重要一環，在經濟發展中已經遇到霧霾等一系列具有地方特點的環境問題，天津市經濟發展的潛力，很大程度上取決于天津市環境規制的程度。本課題正是立足于經濟發展和環境規制的關系研究，基于調查獲取的數據，在分析天津市環境規制績效的基礎上，提出提高天津市環境規制績效的具體對策。

一、天津市環境規制的績效

本課題將考察天津市水環境質量、大氣環境質量、聲環境質量、固體物質處理和環境治理投入資金這五個方面，采用年度環境公告和調研所得數據，在構建天津市環境指標體系的基礎上，對該體系進行分析，得出天津市環境規制的績效廉政價結果。

（一）天津市環境規制指標體系的構建

本指標體系將天津市環境規制的收益項目定為水環境質量、大氣環境質量、聲環境質量和固體物質處理四個方面。同時，將天津市環境規制的成本項目定為用于城市環境基礎設施建設、工業污染源治理、新建改建擴建項目“三同時”環保設施建設、環境管理能力建設等環境保護投入資金，這些可以構成具體的指標體系表（見表1）。

（二）數據分析

對以上數據采用成本彈性分析法，現將2008年作為基年，通過對后幾年成本和收益的變化率進行比較，可以得出，2008—2013年各年相對于2008年的各成本和收益指標的變化量ΔAi，i=1，2，3；ΔBi，i=1，2，…4；ΔCi，i=1，2；ΔDi，i=1，2。其中ΔAi，ΔBi，ΔCi，ΔDi表示各收益指標的變化量，ΔXj表示各成本指標的變化量，可以得到表2。

表1 天津市環境規制指標體系表

表2 相對于2008年的各年指標變化量

其中，A1、A3不具有對比性，因此，刪除該二項。對成本和收益的各指標賦予相同的權重，求出各年的環境規制收益成本彈性。公式為：

其中，l代表年份，即l=2009，2010，…2013，A2i008，X2008分別表示2008年的各個收益及成本指標值。經過計算得出2009年到2013年的彈性系數 （見表3及圖1）。

表3 2009—2013年天津市環境規制收益的成本彈性

（三）結果分析

彈性e=1是表明環境規制是否有效的分界線。如果各年的彈性曲線高于該曲線則為環境規制收益的成本彈性比較高。反之，如果低于此線則為環境規制收益的成本彈性比較低。從表3可以看出，除了2012年，各年的成本彈性都小于1，甚至為負值，2012年以后，天津市的環境規制彈性才大于零，但是，隨后的2013年就小于1。因此，天津市目前的環境規制績效是非常低的。

二、日本提高環境規制效率的經驗

（一）環境保護可能置于地方政府諸多職能的首位

在日本，環境保護職能是日本地方政府的一項重要職能。樹立環保優于一切的理念，把環境保護置于地方政府各種職能的優先位置；地方政府的環保部門在職權、機構設置、人員配備、資金、物質條件等方面得到充分的保證；選民把政府環保方面的績效作為衡量當地政府政績的首要標準，形成了地方政府的環保部門嚴格執法與當地企業和居民自覺配合保護環境的良性互動的行政文化和社會文化。

（二）地方政府在環境管理體系中居于重要地位

縱觀日本的環境管理體系，從中央到地方，再到企業都有比較完備的組織機構。這種垂直型的組織結構，把環境保護的責任分解到每一層級，而且地方政府和企業的職能分工與管理關系的劃分也比較明確和合理。這樣的結構既減輕了中央政府的管理負擔，降低了行政成本，又保證了環境政策在各個層級的順利實施。此外，地方政府在國家和企業之間起著承上啟下的作用。一方面，地方政府向上擔負著貫徹和執行中央有關環境政策的任務；另一方面，地方政府向下緊密聯系各個企業。

（三）地方政府在環境管理中享有高度自治權

日本地方政府享有較高程度的自治權，特別是預算、立法和發展自主權。日本的環境管理體制是一種地方主導與自主型的垂直結構，即地方政府對本地區的環境質量全面負責，地方環境管理機構及企業環境管理組織是全國環境管理行為的主導力量。更重要的是，地方政府的率先行動為中央政府進行全國規模的污染防治實踐提供了理論、政策和技術上的準備。

（四）各級地方政府與企業建立環境合作關系機制

日本政府非常重視建立同企業在環保方面的合作關系，開展各級政府機構與企業之間對話和發展建設性的關系。建立政府—企業環境合作關系機制，一方面使地方政府的環境政策具有公開性，企業能及時了解當地政府的規劃與意圖；另一方面，地方政府能與產業界磋商，提高環境計劃的可行性。日本各級地方政府在實施環境管理的同時，還經常為企業提供技術指導和人員服務，同時企業也經常給政府提供環保技術信息來幫助地方政府制定合理的排放標準。

（五）地方政府擁有科學的環境管理手段和民主的決策機制

科學的管理手段是日本環境保護效果明顯的重要原因之一。日本政府從1972年開始，就把環境影響評價作為一種政策來實施，規定新建項目必須進行環境影響評價，并由專業的環境評價單位來進行。在污染治理上，上一級地方政府經常派出專家為低一級的地方政府提供解決污染防治的最新技術。在污染物控制上，日本有一套科學的環境監測體系與標準來規范各種污染物的排放量。在決策機制上，日本各級地方政府的環境管理機構中都有專門的審議和咨詢部門，由專家和不同利益團體代表組成。這些專家和代表一方面代表了一部分公眾的意愿，另一方面又充當著政府與公眾的橋梁和紐帶。這樣的決策一般具有較強的科學性和廣泛的民主性，對政策的有效實施意義重大。

（六）地方政府是公眾環境參與的直接組織者和引導者

公眾參與是日本環境保護中的一個重要法寶，公眾始終是環境保護運動中的一支重要力量。在日本公害問題日益嚴重時期，正是公眾運動促進了國家和地方政府對環境問題的認識，推動了各級政府和企業采取有效措施對環境污染進行控制，并最終取得了防治污染斗爭的勝利。日本還通過環境投資、環境教育、環境學習等方法向全社會推行并進一步強化環境保護意識，提高公眾參與環境管理與保護的能力。

三、提高天津環境規制效率的對策

根據對天津環保績效的評價，結合對日本環境規制經驗的總結，對于天津市環保局的工作，提出以下7個指導意見：

（一）環境準入規制改革措施

1.實行“全天候”行政審批開門服務，繼續加大審批權限下放力度。發布《關于落實清新空氣清水河道行動強化建設項目環境管理的通知》，提出嚴格的環保審批和驗收的要求。

2.要通過以新帶老、總量控制、審批公示制度等措施，有效控制新污染源。

3.要逐一嚴格地對已經竣工項目進行環保驗收工作。

（二）加強環境執法力度

1.落實《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，環保、公安部門聯合開展嚴打環境污染犯罪建設美麗天津行動，重拳出擊，鐵腕治污，要在全市形成對環境違法犯罪的高壓打擊態勢。

2.加強環境執法隊伍的建設，提高環境執法人員的素質。合理布局各級環保機構，并對政府環境規制人員提供一些學習環保法律、法規與條例的機會以使他們執行環境保護任務時能夠更為科學、更為合理。除此之外，政府環境規制機構應吸取一些環境規制的復合型專業人才與創新型人才，以提高環保隊伍的整體素質。

（三）完善環境監測

1.全面加強大氣監測預警能力建設。完善現有的環境空氣質量GIS發布平臺建設，實時發布PM2.5等6項指標監測數據和AQI評價結果，完善手機wap版，方便公眾查詢。開展未來24小時、48小時空氣質量預報預警。完善環境空氣中重金屬等大氣特殊項目的監測，實現新標準監測能力全覆蓋。利用遙感監測車對道路行駛機動車進行尾氣排放檢測。

2.全面加強水環境監測預警能力建設。全面啟動于橋水庫監測預警體系建設項目；完成引灤水質全部109項指標的監測；對46家污水處理廠實施專項監測。

3.全面加強主要污染物總量減排監測體系建設。大力推進國家重點監控企業污染源自動監控設施建設、監測信息公開和數據有效性審核。

4.加強環境污染事故應急監測與處置。迅速反應、科學應對，及時消除了由于交通運輸、安全生產等事故引發的次生突發環境安全隱患。

（四）加大環境宣傳教育

1．市、區兩級人大要對《天津市環境教育條例》實施情況開展集中檢查。加強對環境宣傳的教育工作，完善天津自然博物館、中上元古界國家自然保護區、市環境監測中心3個市級環境教育示范基地的創建。

2.組織世界環境日紀念宣傳等活動并開展一系列環保公益活動，深入到學校等機構，加大環保宣傳力度，力求從兒童抓起，樹立全民環保的意識。

（五）加大環境科技投入力度

1.完善全國首家“節能環保技術超市”，篩選儲備各類節能環保技術及產品。

2.要與國內外知名企業進行節能環保技術交流并進行展覽，搭建污染治理技術需求單位與環保產業龍頭企業的對接平臺。

3.建立更多的環保研究機構，尤其是高校等機構中的研究所，完善對于環境治理方法、經驗和規律的研究。

（六）增加環境信息公開

1.積極主動的公開信息環境信息，增加各種信息的公開數量；增加受理信息數量。

2.完善市環保局網站現有的環境空氣質量GIS系統，及時公布污染源環境監管信息，增加環保要聞等欄目。

3.完善在新浪、騰訊平臺已經開通的“天津環保發布”政務微博，積極回應網民關注。

（七）認真受理環境信訪與提案辦理

1.認真受理群眾來信、來訪和來電，杜絕重大環境事件。

2.應認真承辦市人大建議和政協提案，辦理工作應做到辦復率、與代表委員見面率、滿意率、落實率四個100%。

3.注重12369環保舉報熱線的投訴案件，提高辦理率。

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責任編輯：趙琳慧

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1006－1255－（2015）06－0012-04

天津科委項目（14ZLZLZF00069）。

張婷婷（1978—），天津外國語大學國際商學院經濟系。郵編：300270