農村土地承包經營權與集體土地所有權的內涵在確權實踐中的指導作用

摘要：依據相關法律政策來研究分析農村土地承包經營權與農民集體土地所有權的內涵，在確權頒證實踐工作中所發揮的作用。有利于各地制定切實可行的具體措施，做好確權頒證工作；有效防止誤解給工作帶來不利后果。本文從“正確理解農村土地承包經營權與農民集體土地所有權內涵的重要意義”、“農村土地承包經營權與農民集體土地所有權的內涵”、“明確二者內涵對確權登記頒證工作的指導作用”三個方面分別進行了論述。

關鍵詞：農村土地承包經營權；集體土地所有權；內涵；指導

中圖分類號： D922.3 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.20.032

目前，各地農村土地承包經營權確權登記頒證工作正在全面開展之中，這項工作涉及到農民的切身利益及農村經濟的發展與社會穩定，依據相關法律法規及政策來研究分析農村土地承包經營權與農民集體土地所有權的內涵，在確權頒證實踐工作中所發揮的指導作用，很有價值。一方面，有利于各地制定切實可行的具體措施，做好確權頒證工作；另一方面，明確這兩項權利的內涵，以免引起有些人員的誤解，導致制定具體措施偏差，對工作造成不利影響。

1 正確理解農村土地承包經營權與農民集體土地所有權內涵的重要意義

表面看來，這兩個概念并沒有什么特殊意義，但在農村土地承包經營權確權登記頒證的關鍵時刻，特別是地方政府在制定確權頒證的具體土地確權范圍上，意義非常重大，處理不好會直接影響到農村社會的穩定；處理得當，會很順利地做好這次確權頒證工作，有利于充分調動農民的生產經營積極性；有利于土地依法有序流轉；有利于農村經濟的發展；有利于農村社會穩定。

這是因為一方面農村土地承包經營權的確權問題是農民特別關注與敏感的問題，特別是新時期國家不斷地制定一系列優惠政策的形勢下，農民對承包的土地特別重視，近些年，已經出現過大量一輪承包期間放棄承包地的農民回村要地的事件，如果借此確權發證的機會在執行政策的具體措施上出現一些不穩妥的情況，將會引發新一輪上訪。另一方面，由于這兩項權利的內涵不同，就決定了兩項確權發證的范圍或地類不同，特別是山區林農矛盾復雜的地區，農民長期經營的土地其所有權有一些是有爭議的，而經營權是現實的、無爭議的。

2 農村土地承包經營權與農民集體土地所有權的內涵

農村土地承包經營權，是指承包人在法律規定或合同約定的范圍內，對農村土地享有的占有、使用、收益和流轉等方面權利的總和。《農村土地承包法》第二條“本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地”。也就是說，農民實際經營使用的農村土地，既包括了農民集體所有的土地，也包括國家所有依法由農民集體使用的土地，以及其他依法用于農業的土地。

農民集體土地所有權，是農民集體對屬于其所有的土地依法享有的占有、使用、收益和處分權利，是農民集體所有制在法律上的表現。集體土地所有權是《憲法》和《物權法》規定的公民財產權利。必須按照法律程序進行集體土地財產四至界線和所有權人的權屬登記，不登記則土地財產權利不成立，也不受法律保護。

二者的主要相同點與不同點：

相同點：蓋有縣級以上人民政府公章，由縣級以上人民政府頒證。

不同點：一是權利證書頒發操作執法主體不同。所有權證書是由縣級以上國土部門負責頒證的具體操作，執法主體是縣級以上國土行政主管部門；承包經營權證書是由縣級以上農業部門負責頒證的具體操作，執法主體是縣級以上農業行政主管部門；二是享受權利的主體不同。享受農村土地承包經營權的主體是承包人，是從事農業生產經營活動的農戶；享受農民集體土地所有權的是農民集體，根據農民集體的所屬不同可分為村民小組（生產隊）、村（生產大隊）、鄉（鎮）農民集體；三是權利所包含的內容不同。承包經營權，是承包人在法律規定或合同約定的范圍內，享有農村土地的占有、使用、收益、流轉等方面的權利；所有權，是農民集體對其所有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利；四是享有權利的時間期限不同。承包經營權，是承包人在法律規定或合同約定的時間期限內享有承包經營的權利；所有權，是權利人永久享有的權利；五是享有權利的土地范圍不同。承包經營權，是對承包經營的農村土地都享有權利，包括農民集體所有的土地、國家所有依法由農民集體使用的土地及其他用于農業的土地；所有權，只是對農民集體所有的土地享有權利。

3 明確二者內涵對確權登記頒證工作的指導作用

3.1 有利于從實際出發因地制宜制定具體實施方案

如果不明確二者的真正內涵，而將農村土地承包經營權置于農民集體所有權之下來制定實施方案，會出現的現象就是農民多年已經實際從事農業生產經營使用的國有林地、草地或其他依法用于農業的土地等經營權不給予確權登記發證，農民不滿意而引發矛盾，或者國有土地或林地管理部門隨意收回土地經營權而出現矛盾。

3.2 有利于緩解林農矛盾

對于所有權存在爭議的部分土地，根據農民實際經營期限較長的現實狀況，可以只確定其經營權及經營期限，待爭議解決完畢之后，再補齊其他權證。

對于已經明確所有權是國有林地、草地的，由于歷史原因農民又實際經營了十幾年或幾十年的，可以確定其國有土地經營權，慢慢引導或政策引導其植樹造林，本著誰造誰有的原則，給造林農民辦理林木所有權證，達成協議之后矛盾就可以得到解決了。

作者簡介：劉書春，本科學歷，靖宇縣農村經濟管理總站，高級經濟師，研究方向：農業經濟管理。