行政許可語境中幾個法律術語問題分析

摘 要：《國務院關于廢止和修改部分行政法規的決定》（國務院令第638號）和《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》（國發〔2013〕19號）兩個文件下發，使得行政審批項目成為諸多行政部門2015年工作要點，行政審批項目改革刻不容緩。本文通過論述審批、行政審批、行政許可、非許可審批幾個概念解析，明確現有一些行政執法人員執法誤區，規范執法工作。

關鍵詞：審批 ；行政審批；行政許可；非許可審批

國務院法制辦結合國務院部門行政審批事項從2000年開始行政許可法的起草、調研和論證工作，并與2004年正式實施。《行政許可法》的實施，一方面以法律的形式確定了許可的范疇，另一方面也在立法和實施層面帶來了審批、行政審批、行政許可、非行政許可審批等概念的混淆。 尤其是在《國務院關于廢止和修改部分行政法規的決定》（國務院令第638號）和《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》（國發〔2013〕19號） 兩個文件的下發之后，將行政審批改革工作推向一個新的高潮，然而通常會有人將“審批”等同于“行政審批”，認為兩者是相同的概念，其實不然。依據《辭海》釋義“審批”有審核、批準之意，通俗講就是對某種事項進行審查，判定其是否符合要求的一種活動。審批的范圍要大于行政審批，常見的有銀行對貸款人貸款條件的審批、學校對適齡兒童入學條件的審批、某公司對應聘人員應聘條件的審批等等。“行政”則有掌握國家政權、管理國家事務之意。行政審批可理解為行政機關對行政相對人提出的申請進行審查，準許其從事某種活動的行為。由此可見，行政審批是作為審批的一個屬概念存在的，審批包含行政審批和其他審批項目。

明確了審批和行政審批的區別之后，我們來看行政審批、行政許可、非許可審批的區別。

一、行政審批、行政許可、非許可審批的基本概念

1.行政審批

行政審批包括內部行政審批和外部行政審批。內部行政審批依據《行政許可法》第三條第二款“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批……”是一種內部行政行為。外部行政審批是指行政機關（包括有行政審批權的其他組織）根據自然人、法人或者其他組織提出的申請，經過依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格資質、確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為。通常對三者概念的混淆主要是將“外部行政審批”同“行政許可”“非許可審批”混淆，因此下文中所說的“行政審批”若無特別說明則指“外部行政審批”。

2.行政許可

行政許可，依據《辭海》釋義，“許可”有答應、準許、許諾的意思。依據《行政許可法》第二條“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。” 2001年，中國加入世貿組織為了適應入世要求采取審批制度改革，國務院成立審批制度改革領導小組對之前的行政審批項目作出清理，引入行政許可的概念，制定《行政許可法》。

3.非行政許可審批

非行政許可審批（下文簡稱“非許可審批”）這一概念據查閱最早是國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室主任、監察部副部長李玉賦在接受《瞭望新聞周刊》的專訪時提回答經過改革后剩余的近1900項審批項目如何處理時說，“有約500多項審批項目，屬于內部行政行為，涉及政府多方面的管理事務。這些項目盡管不在《行政許可法》的調整范圍之內，但卻是政府實施管理的必要措施和手段，其中有不少審批事項涉密程度高，政治性和政策性強，關系到國家安全和社會政治穩定。這部分項目擬以非行政許可的審批項目，以內部文件的方式予以保留”。從李玉賦當時的講話看，非行政許可的審批項目指的應是內部的行政審批事項。[1]

二、理論層面行政許可、行政審批、非許可審批的關聯

以上的概念敘述，表面上看起來行政審批、行政許可、非許可審批三個概念之間似乎沒有什么糾葛。

行政審批等同于行政許可，其成立都必須同時滿足一下條件：1.主體是行政機關或者法律、法規授權組織；2.都是以當事人申請而進行的行政行為；3.存在的前提都是某事項被國家所限制。除此之外其所具備的特征以及在具體申辦中的流程都大體相似，事實上在《行政許可法》制定之初，在行政許可與行政審批概念關系的眾說紛紜之中，制定者也是采用了這一觀點，一錘定音將行政審批和行政許可統一起來。

至于非許可審批，依據李玉賦在接受《瞭望新聞周刊》的專訪時所言起就是一種內部行政行為，等同于我們上文所提及內部行政審批。

和上文中提及的審批和行政審批的關系結合起來，行政審批、行政許可、非許可審批幾個概念之間的關系清晰明了，如圖所示：

然而事實并非如此，在《行政許可法》的貫徹實施過程中，在《行政許可法》的實施和執行中，行政審批與行政許可兩個概念之間出現了分離的傾向，大量的行政審批不斷從行政許可中分離出來。同時，非許可審批一詞的內涵和外延也不斷得到擴大，已超越了期之前所說的內部行政審批的含義，甚至在某種程度上包含了一些行政審批同行政許可調整同一范疇。

除此之外需要說明的是，在日常時間中，通常會看到核準、批準、審核、同意、備案等一些詞語，他們與行政審批或者行政許可的關系也時常迷惑大家。嚴格意義上說不能單憑字眼判斷其是審批項目還是行政確認或者其他行政行為，在遇到此類字眼時，要結合其所規定項目的實質內涵來判定其性質。

三、行政審批、行政許可、非許可審批的混淆使用

從表面上看三者之間并無多大的糾葛，十分容易區分，其實不然。在實踐中將其混淆使用的現狀十分常見，就其原因主要有以下兩點：

1.立法上的不規范

在《行政許可法》制定之時，制定者采取了行政許可等同于行政審批概念這一學說，試圖通過《行政許可法》的制定平息這對概念的紛爭。而然《行政許可法》實施之后一系列規章或者規范性文件的出臺打破了這一局面。

《行政許可法》與2004年7月1日開始正式實施，緊接著國務院與2004年7月1日以及2004年8月2日下達了《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令第412號）和《國務院辦公廳關于保留部分非許可審批項目的通知》（國發辦[2004]62號）兩個文件。這兩個文件的下發打破了《行政許可法》所設定的最初理想狀態。兩個文件的主要內容類似總結歸類大概為以下三層意思：

（1）由現行法律、行政法規設定的行政許可（行政審批）項目，依法繼續實施。

（2）對于規范性文件設定的行政審批項目，確需保留并符合《行政許可法》規定，予以保留并設定許可共500項。

（3）對其余審批項目，根據現階段的需求經國務院同意，將其中的211項設定為非許可審批主要是內部事項，暫予保留。隨著經濟發展逐步取消或調整。

有此看出：其一、之前國務院所屬各部門的行政審批項目，一部分符合《行政許可法》劃歸為行政許可，這其中包括之前法律法規規定的以及規范性文件中規定的得到國務院肯定的審批項目；另一部分行政審批中涉及國家管理內部事務并得到國務院認可的211項審批項目稱之為非許可審批，這樣就還剩下一部分之前由法律法規定規定的但又不屬于行政許可和非許可審批范疇的審批項目。其二、在《國務院辦公廳關于保留部分非許可審批項目的通知》這一通知同所列的211項非許可審批項目中包括：“重要行業、重要領域、重大項目和基本建立現代企業制度特大型企業集團（不含外商投資企業）的發展建設規劃、專項發展建設規劃審批”、“（流動人口）暫住證核發”等審批事項，而這些事項顯而又不屬于內部行政審批范疇，文件前后矛盾。

2.實踐中標準不統一

實踐中在立法層面上經常看到行政許可與行政審批混淆使用的文件還有很多，例如審批的字眼代替混淆適用“行政審批”和“行政許可”概念的現象，例如《國務院關于第五批取消和下放管理層級行政審批項目的決定》（國發[2010]21）其內容中的一項卻是“有關取消113項行政許可目錄”。

原本行政審批、行政許可、非許可審批這三個概念就容易混淆，執法人員若不去深究很難弄清楚他們之間的內涵與外延，而目前立法上這種不統一的現狀又更加加劇了這種局面的產生。一方面，《行政許可法》從法律的層面對審批項目作出規范，其設定和實施環節都較為嚴格，一些行政機關為了規避《行政許可法》的調整，將本應屬于行政許可的項目以行政審批或非許可審批甚至備案、審核、認可等字眼取代；另一方面，由于目前沒有一個較為統一的標準對三者作出區分，立法層面的混亂導致了一些行政機關將本應屬于行政許可的審批誤認為是行政審批或者非許可審批。

通過上述分析解讀，將用圖表來表示三者之間的關系：

四、混淆的法律后果

立法的不規范直接導致了實踐中的不統一，這種混淆適用的現象帶來的弊端無論從相對人角度還是從行政主體角度來看都是不可避免的。

1.當事人角度的法律后果分析

“審批”一般禁止為前提，以個別解禁為內容。即在國家一般禁止的前提下，對符合特定條件的行政相對方解除禁止使其享有特定的資格或權利，能夠實施某項特定的行為。“審批”的直接后果就是賦予申請人某種權利，使得申請人能夠在相對禁止的環境中從事某項活動。行政審批、行政許可、非許可審批三個概念的混用一方面使得相對人在申請的過程中權利受限，另一方面使得當事人在權利被侵犯時得不到有效的救濟。

2.行政主體角度的法律后果分析

行政機關或者法律法規授權的組織作為實施主體，無論是故意的“混淆”即將“行政審批”“非許可審批”作為避風港逃避《行政許可法》的調整范疇，還是過失的“混淆”，都會或多或少的侵犯到相對人的合法權益，一方面會在訴訟中處于不利地位，另一方面不利于行政管理的實施。

五、當前形勢下的應對

1.規范立法

《行政許可法》第十四條第十五條規定，只有法律、法規才可以設定行政許可，因此行政機關在設定“審批”“非許可審批”或者其所謂的“登記”“備案”等一些事項時，要嚴格遵守《行政許可法》，不可將本應屬于行政許可范疇的事項變相處理。

2.嚴格執法

“行政審批”的適用領域非常普遍、適用范圍非常廣泛，其性質又不明確，既有內部行政審批又有外部行政審批，既有歸為許可類的行政審批又有處于許可和非許可審批之外的審批項目，因此很難明確的說明某一個審批項目到底是屬于行政許可、行政審批或者非許可審批。但是需要明確的是，無論是非許可審批還是處于行政許可之外的審批項目，都是一個過渡階段，最終要走向行政許可統一的局面。這就要求行政主體在實施過程中，無論其屬于哪個性質的審批，都從嚴執法，嚴格依照《行政許可法》的規定要求自己。這樣既有利于保護相對人的權利又能規范自身的行為避免日后處于不利地位。

3.建立相對人監督機制

在設定和實施層面行政主體要力爭做到規范立法嚴格執法，把握行政審批、行政許可、非許可審批的內涵和外延。嚴格律己的同時接受相對人的監督，例如將審批或者許可項目公開，聽取相對人意見，從自律和他律的角度雙重把握，建立完善的立法和實施機制。

注釋：

[1]王克穩，載于《中國法學》，2007年第四期.

作者簡介：解穎（1987—），女，漢族，就職于天津出入境檢驗檢疫局法制處，畢業于西北政法大學行政法專業。