檢察機關提起行政公益訴訟的正當性探析

摘 要：繼《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》里明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，中央全面深化改革領導小組第十二次會議審議通過了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》檢察機關提起行政公益訴訟模式即將啟動。盡管國家層面不斷對檢察機關發揮公益訴訟職能提供了政策性、方向性支持，各級檢察機關在提起行政公益訴訟實踐方面也展開了積極探索，但理論和實踐中的爭議仍然存在。本文旨在通過分析檢察機關提起行政公益訴訟的法理基礎和現實需求，談幾點關于檢察機關提起行政公益訴訟的制度設想。

關鍵詞：行政公益訴訟；檢察機關；正當性

一、檢察機關提起行政公益訴訟的訴權基礎

當今世界，訴訟主體資格在不斷地放寬。關于原告資格的標準，英美國家由“法律權利標準”轉向了“利益范圍標準”，這一轉變，實現了原告資格和請求范圍的擴大，使原告由基于私益起訴的直接利害關系人轉向了基于公益起訴的間接利害關系人乃至任何人。所謂的“法律權利標準”是指本人的法定權利受到侵害時才有起訴資格，一是行政機關侵害的是本人而非他人；二是該種侵害是法律所規定的情形，法無規定，不得起訴；三是該種損害是直接損害而非間接損害。上述三項條件缺一不可，共同構成了法律權利標準的條件。所謂的“利益范圍標準”的含義是，“當事人針對某項行政決定提起訴訟時，并不要求其利益屬法律特別規定的利益，只要申訴人有可能主張受損害的利益處于法律規定或調整的利益范圍之內，就可請求司法審查”。①

當實現原告資格從“法律權利標準”轉向了“利益范圍標準”，解決了沒有利害關系的或者沒有直接利益關系當事人的行政公益訴訟原告資格問題。

同時依托公共信托理論解決了檢察機關提起行政公益訴訟的訴權問題。“公共信托產生于羅馬法，根據這一理論，非屬私人的水、空氣、河流等自然資源和財政稅收等是國民的共同財產，為了公共利益和公眾利用之目的，國民通過委托方式由政府管理這些財產”。公共信托理論引申出行政公益訴訟信托，當國民委托給國家的財產遭受侵害時，國家有義務安排公共利益代表通過司法的途徑來維護國民集體利益，實現了實體權利和程序權利分離的情形。

因此基于信托理論由此產生了私人檢察官理論，提出檢察機關作為公共利益代表，有權提出行政公益訴訟。

二、檢察機關提起行政公益訴訟的現實需求

1.行政權不斷擴張的天性與現有的行政執法監督體制不足的矛盾

隨著社會的發展，社會分工越來越細，社會管理領域越來越寬，導致行政權力日益膨脹，而膨脹的行政權力卻缺乏有效的制約。首先表現為權力機關的監督缺乏實際可操作性。權力機關的監督具有間接性、抽象性的特點，加之立法未對人大監督的內容程序等作出具體規定，亦未設立專門的行政執法監督機構，因此該監督的可操作性不足，效果有限。其次，行政機關內部監督乏力，行政復議、行政監察作為內部監督機制缺乏獨立性，難以作出客觀公正的裁決。再次，司法監督存在被動性和局限性。根據我國《行政訴訟法》規定，只有公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯其自身合法權益時，才有權利提起行政訴訟，如果行政機關行使權力的行為侵害了社會公共利益，而這種侵害與其沒有直接利害關系，則無權就該侵害行為提起行政訴訟，也就是說立法沒有對行政公益訴訟開放。因此應當賦予檢察機關行政訴訟原告資格，以司法權制約行政權。

2.檢察機關的法律監督權與行政公益訴訟公益屬性的契合

一方面，根據我國憲法和法律的有關規定，檢察機關擁有法律監督權，有權對法律的遵守和執行情況進行監督。行政機關作為法律執行機關，對行政機關的監督也必然是檢察機關法律監督的應有之義。

另一方面，檢察機關憑借其國家法律監督機關的特殊身份和法律地位，同樣能夠勢均力敵地與被訴行政機關在法庭上進行抗衡。檢察機關作為我國專門的法律監督機關，具備良好的司法資源，能有效實現司法權對行政權的監督和制約，比一般的公民、法人和其他組織更適合作為提起行政公益訴訟的主體。

三、檢察機關提起行政公益訴訟的制度設想

1.設置前置程序，充分發揮現有的督促履職職能

當公民、法人或者其他的團體認為行政機關的行為侵害了公共利益，和通過申請、控告、舉報的形式申請提起訴訟，檢察機關經審查后，確定行政主體的違法行政行為嚴重侵害國家和社會公共利益的，在起訴前應當先行向有關行政主體發出檢察建議，需以書面形式闡明行政主體違法的具體內容，要求其立即糾正違法行政行為，并給予合理期限作為答復、整改期間，督促接受檢察建議的行政機關作出答復或整改。如行政機關在無正當理由的情況下不予答復或遲延答復，或者拒絕、怠于執行整改內容的，檢察機關才能提起行政公益訴訟。若行政機關根據檢察建議糾正了違法行政行為，履行了行政職責，那檢察機關就無需啟動訴訟程序。這種訴前督促告知程序，既能降低訴訟成本，節約司法資源，又能使得公共利益的到及時有效的救濟。行政機關作為違法行政行為的實施主體，當檢察機關的檢察意見被其接受時，能夠好快捷的就投入到案件的處理階段中，把握案件處理的最佳時機。這較之在審判機關在經過審判后，在判決違法行政的行政機關采取處理措施的效果要明顯的多。

2.規定訴訟風險的承擔，明確訴訟的公益性

檢察機關提起行政公益訴訟的目的是維護公共利益。雖然檢察機關是以自己的名義提出的行政公益訴訟，但是其與案件不具有直接的利害關系，本身不享有實體的權利，其行使的只是一種程序上的訴訟權利，承擔程序意義上的訴訟結果。因此，如果法院認為檢察機關提起的公益訴訟缺少事實和法律根據，不能成立時，檢察機關不應承擔敗訴的風險，亦不應承擔實體法上的責任。隨著公益遭受侵害問題越發突出，傳統當事人理論中的“法律權利標準”逐步讓位于“利益范圍標準”。這個標準的轉變能為檢察機關提起行政公益訴訟提供理論上的支持，但是，在涉及到權利義務的承當上，仍應堅持“法律權利標準”。如果檢察機關為了維護公益還必須的承擔訴訟的風險，這將有悖于正義的聲張和正義的價值。

注釋：

①我國建立行政公益代表人訴訟的法理分析[J].政法論壇，2007（6）：157-162.

②姜明安.行政訴訟中的檢察監督與行政公益訴訟[J].法學雜志，2006（2）：10-12.

參考文獻：

[1]姜明安.行政訴訟中的檢察監督與行政公益訴訟[J].法學雜志，2006（2）.

[2]郝建臻.論我國行政公益代表人訴訟制度的構建[J].法律適用，2007（4）.