論新城鎮(zhèn)背景下農(nóng)村土地改革的必要性

摘 要：現(xiàn)階段我國正處于社會經(jīng)濟變革的重要時期，同時也是城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展的關(guān)鍵時期。我們說新城鎮(zhèn)化建設(shè)是保持新時期經(jīng)濟發(fā)展的動力，也是促進社會全面進步的要求。新城鎮(zhèn)化建設(shè)是解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民問題的一個方法，是城鄉(xiāng)一體化的途徑，然而在進行城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中所要面對的就是土地的問題，這里的土地問題很大程度上都與農(nóng)村有關(guān)。本文從城鎮(zhèn)化背景中出現(xiàn)的土地問題角度來闡述農(nóng)村土地改革的必要性。結(jié)合驛城區(qū)有關(guān)地方城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的情況，分析土地改革的內(nèi)容和策略，最后提出新時期土地改革的意義與必要性。

關(guān)鍵詞：新城鎮(zhèn)化；農(nóng)村問題；土地問題；土地改革

一、改革的背景

1.城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景

伴隨著工業(yè)化進程發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)也也從低起點得到了快速提升。根據(jù)公布的數(shù)據(jù)表明：從1978年到2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從原來的1.7億人增加到了7.3億人，全國城鎮(zhèn)化率也從17.9%提升到了53.7%；城市數(shù)從原來的193個增加到658個，鎮(zhèn)的數(shù)量到現(xiàn)在已有20113個。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展過程，大量農(nóng)村勞動力從原來的農(nóng)田耕作轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置，從而推動了國家經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，促進了社會結(jié)構(gòu)深刻變革，也使城鄉(xiāng)居民生活水平得到全面提升。

然而在進程中產(chǎn)生了“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”，建設(shè)用地利用效果低的現(xiàn)象。有些地方對新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵認識不到位，片面認為推進城鎮(zhèn)化就是修路、蓋樓，搞城市新區(qū)、開發(fā)區(qū)。1996至2012年，我國建設(shè)用地每年平均增加724萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬畝；2010到2012年，全國建設(shè)用地年均增加953萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加515萬畝。從2000到2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，而城鎮(zhèn)人口的增長速度只為50.5%。由于一些地方關(guān)注短期效應(yīng)，習(xí)慣依賴通過出讓土地換取資金進行城鎮(zhèn)建設(shè)，浪費了大量耕地資源。

2.農(nóng)村改革的背景

“三農(nóng)”問題一直都受到國家的高度關(guān)注，也被黨視為工作的重點之一。黨的十六大以來，我國推進“三農(nóng)”方面中的實踐、理論、制度的創(chuàng)新，確立了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”等方針政策。從2004年開始，關(guān)于“三農(nóng)”問題，中央都是以“一號文件”的形式作出規(guī)定。從而制定了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、免征農(nóng)業(yè)稅、加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的政策。構(gòu)建了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和支持保護、農(nóng)村社會保障、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度框架。不但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到很大發(fā)展、而且農(nóng)村面貌也得到很大改善。全面深化農(nóng)村改革，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展增加農(nóng)民收入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，“三農(nóng)”問題每年都是我國的頭等大事。但是不可否認，伴隨工業(yè)化的發(fā)展、城鎮(zhèn)化的推進，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也在進入新的階段，與此同時“三農(nóng)”問題也出現(xiàn)了一些新的情況：農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)成本上升、農(nóng)業(yè)資源要素流失加快、農(nóng)村發(fā)展相對滯后、城鄉(xiāng)差距進一步擴大。黨的十八大指出了全面深化農(nóng)村改革的路徑，提出把城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。而要實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的目標就要完成數(shù)個關(guān)于農(nóng)村相關(guān)的制度改革。

二、驛城區(qū)部分地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的情況

驛城區(qū)隸屬于河南省駐馬店市，是駐馬店市委、市政府所在地，是全市的政治、經(jīng)濟、文化中心，驛城區(qū)轄11個街道、5個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)，1186平方公里，2014年年末全區(qū)總?cè)丝?1.04萬人。作為市政府所在地，近年來驛城區(qū)的城鎮(zhèn)化在不斷逐漸加快。2013年驛城區(qū)中心城區(qū)重點建設(shè)項目征地拆遷安置以及其他項目工程共成征地面7008.69畝，拆遷各類房屋42.62萬平方米。按照“一區(qū)兩基地三中心”的發(fā)展方式，著力加快新型城鎮(zhèn)化進程，2014年末全區(qū)城鎮(zhèn)化率達64.61%，較2013年提高1.92個百分點。驛城區(qū)2015年已經(jīng)批準征收土地4169畝。

在新城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，全區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)步伐加快，城鎮(zhèn)化率遠遠高于全市的整體水平，但在近年來的建設(shè)發(fā)展過程中，部分地區(qū)也暴露出了與農(nóng)村土地有關(guān)的問題，而這些農(nóng)村土地問題也對城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生重大影響。分析總結(jié)可以把問題概括為以下方面。

1.農(nóng)民有效參與地位弱化

在我國現(xiàn)行法律中規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民只能對農(nóng)村土地享有承包經(jīng)營權(quán)，沒有交易權(quán)。所以實際情況中，當發(fā)生征地、拆遷的時候，參與其中的不僅僅是農(nóng)民，而且還會有村集體。從而造成有些時候由于村集體的參與使農(nóng)民在參與土地征收的地位弱化。當村集體作為權(quán)利人參與談判的時候，村集體的權(quán)利往往由村委書記和主任等幾個人代為行使權(quán)利。在調(diào)查時了解到，有一地方的村委負責人曾和他人達成協(xié)議將土地出租給對方，而村民對此卻一無所知。同時還了解到，有一自然村的部分土地要被征收，而去開會談協(xié)議的只有村長和幾個村組的負責人，在此之前并沒有同村民開會征詢意見。當補償出來之后，與行政區(qū)域的其他地方相比補償不一致，導(dǎo)致村民對征地的不滿。從而說明遇到征地時，很容易造成農(nóng)民的自身意見得不到充分發(fā)表；當補償?shù)臅r候，又不能具體完全落實到農(nóng)民身上，導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)利和收益受到傷害與侵害。在我國征地行為一般都屬于行政行為，當農(nóng)民的利益發(fā)生損失時，就很難在通過其他渠道進行二次補償，從而導(dǎo)致村民的不滿，為以后村里的和諧團結(jié)造成不利的影響。

2.征收程序、監(jiān)督措施不完善

農(nóng)村土地的買賣須有地方政府的參與才能發(fā)生流轉(zhuǎn)，為了國家和社會公共利益，可以征收農(nóng)民土地。在一定程度上來講政府在征地過程中具有國家強制性，一旦在征收過程中發(fā)生矛盾，農(nóng)民相對于政府而言就具有弱勢地位，發(fā)生權(quán)益糾紛后很難維護自己的權(quán)益。調(diào)查時了解到一些案例：①由于幾家農(nóng)戶不滿征收補償協(xié)議，與鄉(xiāng)政府有關(guān)工作人員在征收過程中發(fā)生爭執(zhí)，之后幾個農(nóng)民到上級有關(guān)部門反映情況，可是沒過多久被當?shù)毓矙C關(guān)以非法上訪的理由予以拘留。②在吳樓村，兩個老人不滿房屋拆遷補償，在村里大多數(shù)人家都搬遷后依然沒住在村子里。就在有一天兩個老人出去時，不明人員把其家里的東西搬到屋外，對房屋進行了強拆。而后兩位老人只感無耐而不了了之。與此同時，征收前政府大多也缺乏與農(nóng)民之間的交流，更沒有中立的評價機構(gòu)和舉行必要的聽證措施，在補償過程中方法和標準單一，不能夠隨著被征用的土地價值的升值而提高對農(nóng)民的補償標準，在一定程度上間接地導(dǎo)致了救濟方式與監(jiān)督機制的不完善。

1.補償標準的不統(tǒng)一

在2015年度第二批城市建設(shè)用地征收土地方案的公告中，劉閣街道辦事處西高莊村0.6578公頃土地被征收，征收土地補償和安置補助費的標準為每畝5萬元；而東風街道辦事處韓莊西組的4.3131公頃集體耕地、其他0.0899公頃農(nóng)用地的補償和安置補助費的標準為每畝每畝4.5萬元。在關(guān)于駐馬店市2014年度第一批城掛鉤試點征地補償安置方案的公告中，劉閣街道辦事處高明樓組集體耕地、周店組集體耕地被征收，但其土地補償和安置補助費標準分別為每畝4.3萬元、4萬元。通過對比上述征收土地的案例，發(fā)現(xiàn)不僅驛城區(qū)的兩個街道辦的補償標準不統(tǒng)一，就連相同街道辦的補償標準也會出現(xiàn)不同的標準。地征用后，因為土地征用補償款的發(fā)放而產(chǎn)生的矛盾日益增多，相關(guān)的法律對這一問題須進一步完善明確。雖然《中華人民共和國土地法》等法律法規(guī)中，規(guī)定了對土地被征用后的補償項目、數(shù)額和歸屬等問題，但具體操作不強。

2.土地的違規(guī)利用

根據(jù)《中華人民共和國土地法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村村集體所有的土地承包給農(nóng)戶以后，一般可以保持30年不變。在這期間，農(nóng)戶對所承包土地享有占有使用、收益、轉(zhuǎn)租等相應(yīng)的權(quán)力。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村大量的土地被征收。農(nóng)民為了能夠從中獲取到更多的補償，就私自對土地違規(guī)濫用。其中有對農(nóng)用耕地的濫用也有對宅基地的濫用。例如，有幾個自然村屬于驛城區(qū)的城郊村，從2010起，隨著驛城區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，這些自然村中就不斷出現(xiàn)農(nóng)戶將自己農(nóng)用耕地改為宅基地的情況。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計至今還有近十戶住房屬于這種情況。調(diào)查發(fā)現(xiàn)更多的是在農(nóng)用耕地上私建簡易房和亂種植樹木。其中X自然村在2014年10月份前就有大概60畝土地被改建簡易房。因為簡易房的補償問題在征收過程中還造成了矛盾出現(xiàn)。而種植樹木的情況更為嚴重，X自然村從2010年起幾乎全村近400畝農(nóng)耕地被大量種植樹苗，不再耕種農(nóng)作物。隨著X村土地被逐漸征收，附近幾個自然村都效仿其做法。調(diào)查統(tǒng)計其他幾個村現(xiàn)在種植樹木的耕地有近600畝。從而造成大量農(nóng)耕地被濫用。

土地法規(guī)定，農(nóng)村村民每戶只能有一處宅基地，宅基地的大小有地方有關(guān)部門規(guī)定，宅基地不能賣集體外人等。但在現(xiàn)實生活中規(guī)定還是不能在農(nóng)村得到有效實施，更得不到有效的監(jiān)管。隨著城鎮(zhèn)化的推進，關(guān)于宅基地拆遷補償?shù)那闆r時有發(fā)生。為了獲得更多補償，農(nóng)村宅基地的使用情況更為復(fù)雜多樣了。例如再調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有人利用相同名字在拆遷時占用他人荒廢的宅基地；有人利用出賣房屋的名義將宅基地賣予外人開發(fā)建樓房，從而在拆遷中得到高額利益；還有村民在五保戶去世后，占取其宅基地據(jù)為己有。再者還有村民為了能在拆遷中獲取賠償，隨意侵占其房屋附近的集體土地。這些現(xiàn)象都是在隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中產(chǎn)生的。

四、土地制度改革的必要性

從以上案例情況可以分析出，問題主要是出現(xiàn)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地征用制度、和農(nóng)村土地管理制度上。而正是這些在一定程度上影響著城鎮(zhèn)化的進程。我國經(jīng)濟發(fā)展正處在轉(zhuǎn)型期，再加上城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，所以農(nóng)村改革發(fā)展將面臨更加復(fù)雜的環(huán)境，農(nóng)村土地制度的改革也將面臨著必要性。全面深化農(nóng)村改革，首要是農(nóng)村土地制度改革。2014年中央一號文件也指出：完善農(nóng)村土地承包政策，堅持和完善最嚴格的耕地保護制度；完善農(nóng)村宅基地管理制度；加快推進征地制度改革。完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。從而提出了改革的內(nèi)容和方向。

完善土地承包，使農(nóng)民享受原有的權(quán)益基礎(chǔ)上賦予經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。增加農(nóng)民權(quán)益的同時，提高土地的配置率，使土地得到充分使用和利用。保護耕地，嚴格管理耕地的用途、數(shù)量和質(zhì)量。有效處理濫用耕地的行為。對于宅基地的管理，首先加強管理制度的建設(shè)，要嚴格的對農(nóng)村宅基實行管理，對于一戶多宅、面積多出的堅決不予確認登記，并予以取締。再者加強集體對閑宅的收回。要不斷強化和完善宅基使用的法律化統(tǒng)一登記制度。同時基層要嚴于監(jiān)督。關(guān)于征地方面，現(xiàn)行制度在程序操作等方面還有漏洞，補償制度不完善和統(tǒng)一。在縮小征地范圍，進一步規(guī)范征地程序時，著力于建立完善多元保障機制。土地作為農(nóng)民的重要收入途徑，改革文件中指出：改革土地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。城鎮(zhèn)化是解決三農(nóng)的重要途徑，而能不能解決好農(nóng)村土地問題又將影響著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)和其他重要改革進程。在深化新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，農(nóng)村土地制度改革有著緊要的必要性。

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[4]國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）.

[5]2014年第2期駐馬店市人民政府公告.

[6]2014年駐馬店驛城區(qū)人民政府工作報告.

作者簡介：

關(guān)林（1991.02.25～），男，河南駐馬店人，西南民族大學(xué)法學(xué)院2014級碩士研究生，法律碩士（非法學(xué)）。

基金項目：本項目得到西南民族大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金支持，項目編號為：2015ZYXS41。