從簽到制度淺析法律問題

一、案例

A單位是政府部門所屬的全額事業(yè)單位，薪酬由政府財政部門按單位實際在崗在編員工數(shù)量全額撥款，薪酬結(jié)構(gòu)完全遵循政府人力資源與社會保障部門文件要求。

某日起，A單位要求員工上下班進行指紋簽到，并將該項規(guī)定寫入單位行政制度，制度中明確表示：“本單位員工應(yīng)自覺遵守單位考勤制度，上下班均需進行指紋簽到，不得無故遲到早退，漏簽一律視為遲到早退。如因工作外出無法簽到，需向單位辦公室備案，并填寫外出登記單，每月月底由單位辦公室統(tǒng)計當月考勤情況，并將考勤情況作為員工考核依據(jù)，與員工薪酬中的獎勵性績效工資掛鉤。”

該行政制度由單位辦公室私下撰寫完成后，未進行表決公示，直接由單位副職領(lǐng)導在全員例會上進行公布，并宣布即日執(zhí)行。正式員工Y隨即在會上表示：“該項規(guī)定所指向主體是單位所有員工，但是單位正副職的兩位領(lǐng)導作為單位員工，并未錄入指紋信息，是否表示兩位領(lǐng)導不需要簽到。”外聘員工W也隨即補充道：“領(lǐng)導薪酬中的獎勵性績效，是與員工獎勵性績效一起，由人力資源部門以總額控制的方式一并計入單位薪資體系的，任何一個員工因考勤問題扣除的獎勵性績效，都將重新納入績效總額，再次分配給所有員工。如果領(lǐng)導不進行考勤統(tǒng)計，那必然無法與領(lǐng)導績效掛鉤，也就是說，在績效扣除環(huán)節(jié)領(lǐng)導并不參與，但是卻作為全體員工的組成部分，享受其他員工扣除績效的再次分配，這樣是不是太有失公允了？”副職領(lǐng)導聽后隨即表示：“由于領(lǐng)導工作的特殊性，需要經(jīng)常外出開會，所以不便和員工一樣參與考勤管理。”當現(xiàn)場其他員工還有想要發(fā)言的意思表示時，副職領(lǐng)導表示今天的會就是給大家做一個通告，有問題可以私下找他交流，隨后宣布散會。

會后三天，員工W被叫到副職領(lǐng)導辦公室談話。副職領(lǐng)導表示，員工W最近工作態(tài)度消極，效率低下，馬上就要進行外聘員工合同續(xù)簽的工作了，希望員工W可以回去積極自省，及時轉(zhuǎn)變工作態(tài)度，提高工作效率，不要因小失大，影響自己的職業(yè)前途。

會后一個月，第一次考勤統(tǒng)計數(shù)據(jù)出爐，并沒有人存在遲到早退現(xiàn)象，員工Y要求單位辦公室將考勤統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行公示，公示后發(fā)現(xiàn)，員工K存在15次下班沒有進行指紋簽到的情況，辦公室解釋為員工K經(jīng)常進行外勤工作，工作結(jié)束后沒有回單位打卡，所以不算為早退。員工Y隨即要求查看員工K的外出登記單，發(fā)現(xiàn)員工K只進行了10次外出登記，剩余的5次外出并沒有進行備案。辦公室隨即表示，員工K剩下5次的外出，雖然沒有進行外出登記，但是單位的副職領(lǐng)導已經(jīng)向辦公室打過招呼了，表示員工K剩下5次的外出，均為工作外出，可以不計入早退。

會后一個半月，員工Y再次在單位例會上提及領(lǐng)導簽到問題。并未獲得答復。會后單位其他員工不屑的告訴員工Y“你真新鮮，你見過誰家領(lǐng)導上下班打卡簽到啊？一次一次的提，不想混了吧你！”

二、分析

（一）主要問題

從案例涉及主體情況來看，我們可以將這個案例中的主體劃分為兩個部分，一是規(guī)章制度的制定者及使用者，即單位領(lǐng)導；二是規(guī)章制度的管理對象，即單位員工。如果我們將這個單位視為獨立存在的一個專制性機構(gòu)，利用法律知識，尤其是法律監(jiān)督管理的角度去思考這個單位的實際情況，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個問題：

1.事前監(jiān)督缺失

案例中的單位，在出臺有關(guān)考勤的規(guī)章制度時，是由領(lǐng)導根據(jù)自己的意志授權(quán)單位辦公室直接撰寫的，撰寫過程中既沒有參考相關(guān)成熟的人事行政制度，也沒有真正考究人事薪資主管部門對考勤及績效問題的有關(guān)人事要求。該行政制度成文后，未進行討論和公示，直接宣布執(zhí)行。這種不系統(tǒng)不嚴謹?shù)囊?guī)章制度編制和出臺模式，會導致規(guī)章制度的合理性合法性存疑。

2.內(nèi)部監(jiān)督缺失

在這個案例中，規(guī)章制度的制定者及使用者，將自身排除到規(guī)章制度的管轄范圍以外，以達到既可管理他人，又可不受制約的局面。面臨這個不合理的情況，除了個別職工在會上公開質(zhì)疑外，似乎并沒有其他可以監(jiān)督糾正的手段。而通過案例可以發(fā)現(xiàn)，員工Y和員工W的質(zhì)疑沒有當場得到答復，同時，單位領(lǐng)導也沒有給出是否答復及將于何時給予答復的期限。之所以存在這種情況，主要是因為單位在內(nèi)部管理中缺乏意見征集的規(guī)定方式，對于咨詢和質(zhì)疑，也沒有明確規(guī)定應(yīng)予答復的時間期間。因為內(nèi)部監(jiān)督制度的缺失，由此出現(xiàn)在管理和運行上的“地頭蛇”“土皇帝”現(xiàn)象也就不難理解了。

3.相互監(jiān)督效力薄弱

在這個案例中，外聘員工W在提出質(zhì)疑后，很快因合同問題被叫到辦公室談話。在此，雖然并不便直接肯定員工W的工作是否完全是因為質(zhì)疑而面臨危機，但通過其他員工對員工Y的勸告，也不難看出，對制度的制定者及使用者提出質(zhì)疑，多少會影響到單位副職領(lǐng)導對員工本身的看法，同時對員工的職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生影響。那如果我們假設(shè)，員工W隨后因為“工作態(tài)度消極，效率低下”的理由被辭退，員工Y在隨后的單位人事變動中被降職減薪，這種局面會帶來什么影響呢？很顯然，任何人面對這一局面，首先想到的是“誰叫你質(zhì)疑領(lǐng)導，自己不想混了！”，而這種思想會使得單位內(nèi)部產(chǎn)生“任何合理質(zhì)疑規(guī)章制度的個體，都會面臨規(guī)章制度制定者及使用者的不合理懲罰”這一邏輯思維定式，那屆時，即便出臺了完整有效的監(jiān)督體系？誰又敢真的提出監(jiān)督意見呢？

4.規(guī)章制度的本質(zhì)功能喪失

在這個案例的最后，通過員工K的事例，不難看出，考勤制度最終的運行，除了來源于制度本身的規(guī)定，更多的演變成了個人意志操作的結(jié)果。正是由于缺乏完善嚴謹?shù)男姓贫戎贫ǔ雠_規(guī)范及監(jiān)督體系，使得該單位的規(guī)章制度無論從撰寫、出臺還是運行，都由“法治”工具淪為“人治”工具。

（二）針對問題的解決思路及感悟

上述的這些問題，我們實際上不難從完善制度的角度予以糾正。案例中的單位首先就應(yīng)該具有完善的行政制度出臺規(guī)范。實際上，一個小的單位，有時完全可以假設(shè)成為一個獨立個體國家來看待，單位的制度規(guī)章，就相當于國家的法律法規(guī)，而如果我們遵循行政法實體性和程序性的幾大原則，參照行政程序法的幾大基本制度，也并不難推理出單位的規(guī)范應(yīng)當如何制定如何運行：比如制度的撰寫編制，首先就應(yīng)該（下轉(zhuǎn)第21頁）（上接第18頁）遵循依法行政原則去研究調(diào)查上級單位對這類事項的規(guī)定情況，也應(yīng)該遵循尊重和保障人權(quán)原則、比例原則去考慮制度規(guī)定的內(nèi)容是否合情合法。再比如制度的出臺，也應(yīng)參考行政程序法的參與原則及聽證制度，確保出臺的制度經(jīng)過廣泛的意見征集，并且真正對所征集的意見予以尊重與思考，最后也應(yīng)是通過合法程序告知給民眾。在制度的運行過程中，還應(yīng)遵循公眾公開原則，參照信息公開制度，接受民眾的監(jiān)督檢查。實際上，由無數(shù)法哲學家和實踐主義者歸納出的法律基本原則和基本制度就仿佛萬能公式，只要做到認真領(lǐng)會融會貫通，很多現(xiàn)實問題就可以迎刃而解

當然，除了制度的完善，監(jiān)督也是一個重點思考問題。做到有效的監(jiān)督，就必須打破凡事自上而下的傳統(tǒng)思維。這種改變是強化下層的發(fā)聲效力。在這個案例中，雖然單位并沒有完整的監(jiān)督制度和體系，但是個別員工自己創(chuàng)造了這種機會，對單位的行政行為進行了思考也提出了建議，可很明顯并沒有產(chǎn)生實際效果。而改變這個問題，就是加強下層監(jiān)督的效力，讓合理的監(jiān)督建議可以真正改變事件走向。

但是，我們也同時要看到，這種監(jiān)督效力的強化，涉及了很多其他方面的問題。比如監(jiān)督者的主體資格，比如提出的監(jiān)督內(nèi)容的審查，比如對監(jiān)督者的法律救濟。就拿這個案例來說，員工分為正式職工和外聘職工，那是否外聘職工就不能與正式職工享有同等的監(jiān)督權(quán)力？再比如當員工們提出了監(jiān)督意見時，又由誰來判定這個意見是否合情合法？最后，也是這個案例中很重要的一個問題，當監(jiān)督者提出了監(jiān)督意見，我們怎么保證監(jiān)督者的正常常規(guī)利益不會因為提出監(jiān)督意見而被損害？實際上，這并不是單純的一味維護監(jiān)督者利益就可以做到的，就拿這個案例來說，如果職工W真的沒能和單位繼續(xù)簽訂合同，那我們?nèi)绾螖喽ㄟ@是不是與W提出的監(jiān)督意見有關(guān)？有沒有可能W確實自身存在工作態(tài)度問題？

通過這個案例，我更想說明的，是一種思維習慣的構(gòu)建。在這個案例中，我認為最重要也是最急迫的問題，是“質(zhì)疑領(lǐng)導就等于不想混了”這種思維的形成與蔓延。實際上，一個真正成熟有效的法律規(guī)則體系，沒有人踐行，沒有人擁護，也只是一紙空文。而法律規(guī)章制度的不健全，法律責任的模糊，法律后果意識的薄弱，都是阻止“法制”和“法治”思想生根發(fā)芽的最大障礙。當下社會，有許多法學者提出上訪制度對法律救濟尤其是行政法的救濟產(chǎn)生了非常惡劣的影響。但實際上，上訪這一制度恰恰是當前社會自上而下治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的一個非常顯著的結(jié)果。由于自下而上的信息傳導模式閉塞，同時自下而上的變革效果薄弱，導致在公眾思維模式里，任何意見及不同聲音，只有被“上”接受了，才能真正產(chǎn)生作用。那是不是說我們的公眾接受并只愿接受這一種信息傳導模式呢？只認為這樣的救濟方式才是有正確的呢？當然不是，實際上，現(xiàn)在社會上“舉報靠二奶”“舉報靠媒體”的眾多現(xiàn)實案例都恰恰說明了，公眾對于有效地、自下而上的救濟方式、信息傳導方式多么的渴求，以至于一種自下而上的道路被人探索通后，無數(shù)人涌上這一道路。從這些事例中可以看出，救濟手段的效力在當今社會，是媒體大于上訪，上訪大于法治。而這樣的現(xiàn)實思維習慣，對于一個提倡依法治國理念的國家，無非是很大的反諷。一個希望完善法制達到法治的國家，擁有了健全的法律框架只是基礎(chǔ)，只有真正做到民眾懂得法、會用法、愿意相信法、自發(fā)守衛(wèi)法，才是法治最后的終點。

作者簡介：

張?zhí)恚?989～），女，北京人，職員，現(xiàn)就職于北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生國有資產(chǎn)管理中心，研究方向：憲法與行政法。