試論反壟斷法實施中的競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策

摘 要：行政性壟斷是行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，排除和限制競爭的行為。自2008年我國出臺反壟斷法至今，行政性壟斷現(xiàn)象仍較未得到有效遏制，這不僅侵害了經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益，而且嚴(yán)重擾亂了正常的市場競爭秩序。想要通過開放來打破這種行政性壟斷，就必須理順競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系，并依據(jù)現(xiàn)有的反壟斷機制制定和實施適當(dāng)?shù)钠胶庵贫取?/p>

關(guān)鍵詞：行政性壟斷；競爭政策；產(chǎn)業(yè)政策；平衡制度

競爭政策一般是指各國競爭法所體現(xiàn)出的為維護公平競爭秩序、排除市場競爭障礙而制定的一套規(guī)則體系，在廣義上還包括了放松經(jīng)濟管制、促進競爭自由和市場開放的各項政策，具體可以表現(xiàn)為綜合競爭法、含有競爭規(guī)則的部門法規(guī)或其他由政府采取的強化市場競爭的政策措施。產(chǎn)業(yè)政策通常是一國政府為實現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟振興與趕超、增強產(chǎn)業(yè)的國際競爭力、提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平等目標(biāo)，以各個產(chǎn)業(yè)甚至企業(yè)為直接對象所實施的引導(dǎo)、促進、保護、扶持和限制等干預(yù)措施。從狹義的角度來看，反壟斷法是競爭政策的核心體現(xiàn)。我國《反壟斷法》的實施既標(biāo)志著我國競爭政策的制度框架已基本確立，也給我國競爭政策的執(zhí)行者帶來了新的挑戰(zhàn)，即如何協(xié)調(diào)和平衡競爭政策與其他經(jīng)濟政策（如宏觀經(jīng)濟政策、貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策）之間的關(guān)系。[1]本文主要是對如何協(xié)調(diào)反壟斷法實施中的競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系進行探討。

一、典型案例概述

1.案情提要

甲上市公司創(chuàng)立于1988年，創(chuàng)立時期屬于乙股份有限公司茂名分公司（它是丙煉油化工股份有限公司的實際控股方，占有其將近96%的股份）的三產(chǎn)企業(yè)。1992年進行股份制改造，1996年在深圳證券交易所掛牌上市。從上市到2002年12月，甲公司的第一大股東是乙股份有限公司職工互助會，實際控制人是乙，最終控制方是丙。2002年12月，民營企業(yè)丁房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司因收購互助會持有的甲29.5%的股權(quán)而成為甲公司的第一大股東，第二大股東乙公司持有17.8%的股份。至此，乙公司由原來的國有控股公司變?yōu)槊駹I上市公司。

需要特別指出的是，在生產(chǎn)上，一直以來甲80%以上的原材料采購都是來源于茂煉股份，而茂煉股份的實際控制方是乙。丙股份煉油后的下腳料——液態(tài)烴通過管道流到甲的裝置后，經(jīng)過加工得到液化石油氣和重要的化工原料聚丙烯，這兩者正是甲的兩大主營業(yè)務(wù)。所以，甲作為石油行業(yè)的下游企業(yè)，其業(yè)務(wù)運營基本上完全依賴于丙股份，或者說依賴于中石化原材料的供應(yīng)。2002年5月28日中石化下文，明確規(guī)定丙股份供給甲原材料的價格公式，并將該價格追溯到2002年1月1日執(zhí)行。對此，甲毫無異議。[2]

但在2003年9月，即甲產(chǎn)權(quán)變更后，丙股份修改了原定的價格公式，令甲的原料價格大幅上漲。進入2004年，丙股份仍舊沿用2003年9月制定的價格公式，致使丙股份供給甲的原材料價格比調(diào)整前的中石化定價每噸高出500～1000元。為此，北京泰躍多次向丙股份提出抗議。經(jīng)協(xié)商，雙方各退一步，確定了第一季度新的價格公式。進入4月份，丙股份下文告知甲，原材料價格仍按2003年9月份的價格公式執(zhí)行。北京泰躍從5月份開始暫時拒付貨款，雙方矛盾激化。為了緩解矛盾，2004年9月甲主動支付所欠貨款，但價格則是按照中石化2002年5月份制定的價格公式。同年10月28日，丙股份開始停止了原材料供應(yīng)，甲全面停產(chǎn)近5個月。[3]

2.成因分析

甲因斷料而停產(chǎn)，既有表層原因，更有深層的體制原因。前者是指價格沖突。2002年5月中石化制定的價格較低，所以甲毫無異議地予以接受。這是因為，這一時期的甲產(chǎn)權(quán)沒有變更，丙股份與甲是“血肉相連”的—家，都是乙控制下的公司，實際控制方為中石化。在甲是丙股份的下屬企業(yè)時，這個較為便宜的價格不是市場價格，而是一個內(nèi)部的結(jié)算價格。當(dāng)甲于2003年9月成為民營企業(yè)不再屬于丙石化，在國際國內(nèi)原料價格暴漲的情況下，由于丙股份是甲唯一的原料提供者，當(dāng)它提高價格遭拒絕時就斷然中斷了對其原材料的供應(yīng)。后者是指中石化股份的“治散”戰(zhàn)略。所謂“治散”，就是整合中石化的全部資源，把煉油行業(yè)所有相關(guān)的業(yè)務(wù)地控制起來，形成一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，通過對下游資源的壟斷性控制，獲取更多的利益，以彌補煉油過程中因原油價格上漲而帶來的損失。中石化之所以能夠單方面提高價格和提出“治散”戰(zhàn)略，就在于石油行業(yè)是一個尚缺乏有效管制的行政性壟斷行業(yè)，這是這場風(fēng)波的深層原因。從壟斷狀況來看，石油行業(yè)的市場（無論是上游的勘探開采、中游的成品油市場、還是下游的零售市場）都被中石化和中石油南北分立縱向一體化壟斷經(jīng)營著；從壟斷性質(zhì)來看，這種壟斷不是一般的經(jīng)濟性壟斷，不是靠企業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟力量形成的，而是依靠行政法規(guī)和行政權(quán)力形成的行政性壟斷。[4]

總之，甲與中石化之間的沖突，表面上看似是兩個企業(yè)之間就原材料供給價格發(fā)生的爭端，是一種雙方經(jīng)濟行為，但實際上是中石化和茂名煉化以大欺小、以壟斷壓制民企直至把民企逼出市場的問題。[5]

3.法理啟示

首先，必須明確的是像石油化工這類關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展的命脈性行業(yè)需要通過開放來打破本行業(yè)中的行政性壟斷。[6]

其次，需要研究分析的是要怎么開放、怎樣進入。這就涉及到如何協(xié)調(diào)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策之間關(guān)系的問題。

二、競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系

從總體上看，競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策是一國經(jīng)濟政策體系的重要組成部分，二者既存在著法制上的一致性，有相互補充、相互配合的一面，也存在著現(xiàn)實中的矛盾和沖突，有相互排斥的一面。[7]

1.競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的聯(lián)系

競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系密切。目前，有不少學(xué)者認(rèn)為，競爭政策本身屬于產(chǎn)業(yè)政策的范疇，是一種產(chǎn)業(yè)政策武器，因為產(chǎn)業(yè)組織政策就是“政府為了獲得理想的市場效果，所制定的干預(yù)和調(diào)整市場結(jié)構(gòu)和市場行為的產(chǎn)業(yè)政策，其核心是協(xié)調(diào)競爭和規(guī)模經(jīng)濟的關(guān)系，既試圖緩解壟斷對市場經(jīng)濟運行造成的弊端，又維護一定的規(guī)模經(jīng)濟水平”。

具體來說，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的法制一致性主要體現(xiàn)在：第一，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的最終目標(biāo)是一致的。競爭政策通過規(guī)制壟斷行為，排除市場競爭障礙，建立和維護自由公平的市場競爭秩序，促進市場機制充分發(fā)揮作用，維護公平有序的市場競爭環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟健康發(fā)展的目標(biāo)；產(chǎn)業(yè)政策通過促進、保護、扶持和限制等措施對某個產(chǎn)業(yè)或企業(yè)進行直接干預(yù)，促進國家經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。[8]故筆者認(rèn)為，競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策雖然干預(yù)經(jīng)濟的方式有所不同，但關(guān)注點都是對市場實施影響和調(diào)控，都是通過國家公權(quán)力介入經(jīng)濟領(lǐng)域，促進經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展。第二，競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策可以實現(xiàn)功能上的互補。雖然產(chǎn)業(yè)政策在發(fā)揮市場機制配置資源基礎(chǔ)性作用的同時，能對市場機制進行必要的調(diào)整和補充，但其本身并不能保證、避免相關(guān)企業(yè)不采取反競爭措施；競爭政策的功能恰恰在于規(guī)制壟斷行為，保證市場機制發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，兩者若能共同發(fā)揮作用，既可保證市場機制的基礎(chǔ)地位，還可實現(xiàn)國家對經(jīng)濟的適度干預(yù)。[9]

2.競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)實區(qū)別

競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策都是政府干預(yù)經(jīng)濟的重要手段，雖然在實現(xiàn)優(yōu)化配置資源、提升經(jīng)濟發(fā)展水平的最終目標(biāo)方面，二者具有相互配合、相互補充的一面，但在干預(yù)經(jīng)濟的理念、路徑和方法等方面亦存在著明顯的差異和沖突：

第一，產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策所體現(xiàn)的資源配置機制存在根本區(qū)別。由于政策背后的理論依據(jù)不同，政府利用競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)經(jīng)濟的理念和力度就會有差別。競爭政策反對壟斷、排除市場競爭障礙，目的在于建立和維護自由公平的市場競爭秩序，是要促進市場機制充分發(fā)揮配置資源的功能；而產(chǎn)業(yè)政策則要充分發(fā)揮政府的主觀能動性，通過政府干預(yù)，直接促進、保護、扶持或限制某一產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，并試圖通過對發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的模仿，使發(fā)展中國家可以充分利用后發(fā)優(yōu)勢，少走彎路，縮短工業(yè)化所需的時間。其實質(zhì)就是要用政府干預(yù)代替市場配置資源的作用。

第二，產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的作用對象也不一樣。產(chǎn)業(yè)政策是一種資源傾斜性政策，有直接的針對對象，競爭政策則是一種普遍性政策，沒有明確的產(chǎn)業(yè)指向；產(chǎn)業(yè)政策的實施，主要就是將有限的資源配置到政府偏好的產(chǎn)業(yè)，使這些產(chǎn)業(yè)超速發(fā)展或增強其競爭能力，競爭政策作用的對象是所有可競爭性行業(yè)及其中的企業(yè)，除少數(shù)壟斷性行業(yè)不受競爭政策的規(guī)制外，其他市場主體的競爭活動都要受其管轄。

第三，競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的沖突亦表現(xiàn)在國家干預(yù)經(jīng)濟的具體方式和措施的不同上。比如，在產(chǎn)業(yè)政策的實施過程中，政府往往會根據(jù)其認(rèn)知水平人為地選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重點企業(yè)，并采取財政、稅收、金融和外匯等各種手段予以保護和扶持；而競爭政策則使市場參與者通過市場競爭實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，即產(chǎn)業(yè)成長和企業(yè)競爭力的提高都是通過市場機制來實現(xiàn)的，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重點企業(yè)的產(chǎn)生亦都是通過市場競爭機制實現(xiàn)的自然選擇過程。又如，為增強國際競爭力，產(chǎn)業(yè)政策往往會鼓勵企業(yè)兼并，強調(diào)規(guī)模經(jīng)濟，甚至由政府直接出面組建“國家隊”；競爭政策也鼓勵企業(yè)自由競爭、自由結(jié)合，但會對可能產(chǎn)生或增強市場壟斷勢力的企業(yè)合并保持著警惕，并通過采取相應(yīng)措施防止會對市場競爭產(chǎn)生實質(zhì)性損害的企業(yè)合并發(fā)生。再如，為擺脫所謂的“無序競爭”或某一行業(yè)的大面積虧損，產(chǎn)業(yè)政策往往會提倡企業(yè)聯(lián)合起來制定行業(yè)自律價或限產(chǎn)保價；而競爭政策對企業(yè)之間聯(lián)合限制競爭行為持堅決的反對態(tài)度，這類行為都是競爭政策打擊的對象。

我國目前雖然已經(jīng)舍棄了計劃經(jīng)濟時代政府對經(jīng)濟全面管制的做法，但產(chǎn)業(yè)政策仍是政府干預(yù)經(jīng)濟的主要手段，在國家經(jīng)濟政策體系中也一直占據(jù)著優(yōu)先考慮的地位，而競爭政策的歷史則較短，且比較零碎，一直未能形成完備的架構(gòu)，在國家經(jīng)濟政策體系中的地位較低。但隨著作為競爭政策核心體現(xiàn)的《反壟斷法》的正式頒布實施，我國競爭政策體系正逐步走向完備和成熟，適用范圍越來越廣泛，且其地位也在逐步上升中。可以預(yù)見，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的沖突在今后將會進一步表面化、經(jīng)常化和嚴(yán)重化。在這種情況下，處理好競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策間的關(guān)系，實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展，對反壟斷法的有效實施乃至社會經(jīng)濟的持續(xù)進步都有著至關(guān)重要的作用。

三、協(xié)調(diào)我國競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系的設(shè)想

要解決競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策之間的沖突，就必須建立有效的協(xié)調(diào)機制。日本學(xué)者松下滿雄認(rèn)為：“主要國家的競爭法執(zhí)行機構(gòu)和法院都知道，必須在競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策之間取得平衡。每個國家都試圖采取某些維持兩類政策之間正確平衡的措施。”這種平衡措施對于這兩類政策的功效發(fā)揮和國民經(jīng)濟的健康發(fā)展具有非常重要的意義。[10]

1.在整體上明確競爭政策的優(yōu)先地位

競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系，實質(zhì)上就是市場和政府的關(guān)系。現(xiàn)代市場經(jīng)濟雖然與主張完全自由競爭，不要政府干預(yù)的古典市場經(jīng)濟有了很大的不同，但其本質(zhì)仍是一致的，即都強調(diào)市場是優(yōu)化配置資源的基礎(chǔ)。[11]也就是說，現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府干預(yù)經(jīng)濟雖然具有合法性，但應(yīng)建立在市場機制自發(fā)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用之上，只有市場機制失靈之處，才是政府干預(yù)發(fā)揮作用之處。而市場機制作用的發(fā)揮是要依賴競爭政策的，沒有競爭政策的推行，就不可能維持公平競爭的市場環(huán)境，更不要談發(fā)揮市場對資源的優(yōu)化配置功能。同時，還因為產(chǎn)業(yè)政策是用政府調(diào)節(jié)替代市場機制，而政府的過多干預(yù)會扭曲市場的價格信號，并損害市場的運行效率。所以，由“市場調(diào)節(jié)為主，國家干預(yù)為輔”的基本規(guī)律就決定了：在經(jīng)濟政策的推行中，競爭政策應(yīng)處于優(yōu)先地位，產(chǎn)業(yè)政策則處于從屬地位。

而且，競爭政策的優(yōu)先地位亦是產(chǎn)業(yè)政策充分發(fā)揮其作用的前提。產(chǎn)業(yè)政策的實施手段具有多樣性，既有直接干預(yù)型的行政手段，也有間接誘導(dǎo)型的其他手段。在以往的產(chǎn)業(yè)政策實踐中，各國往往傾向于利用行政手段進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)化工作。在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)業(yè)政策的組織實施手段應(yīng)該多樣化，并盡可能減少政府的直接干預(yù)，更多地借助于市場化手段，通過市場機制來引導(dǎo)和保障產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。而市場機制的正常運行需要競爭政策予以維護，因此只有競爭政策得以正確、及時、全面地制定和實施，市場化的產(chǎn)業(yè)政策手段才能高效發(fā)揮作用。

2.在局部上發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向性功能

在市場經(jīng)濟條件下，能否實現(xiàn)對信息資源的占有對競爭或交易雙方來說非常重要。而且如果市場信息的不完全性和不對稱性過高，還會引起資源配置失當(dāng)和巨大浪費。所以，代表社會利益的政策有必要平等地為市場主體提供充分的信息，保證市場信息的迅速傳播與反饋，通過廣泛提供信息等手段支持產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，從而提高經(jīng)濟和社會效益。因此，我國的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)著重發(fā)揮其導(dǎo)向性功能，以提供信息資源、建立市場秩序、維護經(jīng)濟安全等作為其主要內(nèi)容，并將為相關(guān)產(chǎn)業(yè)營造適宜的基礎(chǔ)環(huán)境作為其核心目標(biāo)。同時，因為在市場經(jīng)濟條件下，應(yīng)當(dāng)由市場機制和競爭機制對資源配置起基礎(chǔ)性作用，故我國現(xiàn)階段應(yīng)該在整體上強調(diào)和堅持競爭政策，于局部發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用，即除了需要實施產(chǎn)業(yè)政策的個別產(chǎn)業(yè)以外，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)都應(yīng)當(dāng)堅持競爭政策。

首先，產(chǎn)業(yè)政策具有的這種針對性不僅應(yīng)體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策適用時間上的階段性，而且還應(yīng)體現(xiàn)在適用領(lǐng)域上的選擇性。一方面，市場經(jīng)濟首先需要通過競爭政策，而非產(chǎn)業(yè)政策，來創(chuàng)造和保持具有最佳競爭強度的市場結(jié)構(gòu)，即作為最基本的經(jīng)濟政策，競爭政策應(yīng)在調(diào)節(jié)經(jīng)濟的過程中發(fā)揮其基礎(chǔ)性作用；另一方面，產(chǎn)業(yè)政策是一國或地區(qū)為扶植某一特定行業(yè)或產(chǎn)業(yè)而實施的傾斜政策，故它的有效領(lǐng)域不涉及所有產(chǎn)業(yè)，其重點應(yīng)放在對經(jīng)濟增長質(zhì)量和企業(yè)經(jīng)濟效益有重要影響，關(guān)系國民經(jīng)濟全局，市場機制又無法有效或需要較長時間調(diào)節(jié)的產(chǎn)業(yè)上。

其次，我國政府必須在整體上強調(diào)和堅持競爭政策，充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，為各類產(chǎn)業(yè)和企業(yè)創(chuàng)造一種公平競爭的政策環(huán)境，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整順應(yīng)市場需求結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢，讓企業(yè)在市場機制作用下自覺地進行生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合和更新?lián)Q代。同時，鑒于面對經(jīng)濟全球化的浪潮，國內(nèi)仍有相當(dāng)一部分產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，綜合競爭力也不強，我國政府應(yīng)在這些局部范圍內(nèi)實施傾斜性政策；當(dāng)然，對于產(chǎn)業(yè)之間發(fā)展的不平衡，也需要充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策激勵、導(dǎo)向、協(xié)調(diào)和保護作用，促進這些特定產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整。[12]

3.在實現(xiàn)過程中建立具體的協(xié)調(diào)制度

這種制度建設(shè)不僅能確保競爭政策的制定和執(zhí)行，還能為產(chǎn)業(yè)政策的運作留有空間，使產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施能夠盡量滿足競爭法管制的要求，并有效避免產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的沖突。

從競爭政策的制定和執(zhí)行來看，用以協(xié)調(diào)沖突的制度應(yīng)包括如下方面：其一是設(shè)置競爭法豁免條款，對符合產(chǎn)業(yè)政策要求的某些反競爭行為予以豁免；其二是從產(chǎn)業(yè)政策的角度解釋競爭法，允許效率作為競爭法適用的抗辯；其三是利用競爭經(jīng)濟分析和競爭法執(zhí)行上的靈活性滿足產(chǎn)業(yè)政策的要求；其四是利用競爭救濟措施；其五是設(shè)立獨立的豁免審查機構(gòu)。從產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施來看，亦應(yīng)注意通過產(chǎn)業(yè)政策的競爭性改革來避免產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施與競爭政策發(fā)生沖突。例如，由于作為重要的產(chǎn)業(yè)保護政策，反傾銷政策的實施對進口競爭有著重大的影響，故各國紛紛通過分開執(zhí)行體制、替代執(zhí)行體制和國際合作體制等各種途徑，來解決其與競爭政策之間的沖突。[13]

參考文獻：

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[10]吳小丁著.《反壟斷與經(jīng)濟發(fā)展—日本競爭政策研究》，商務(wù)印書館，2005年版，第97頁.

[11]劉桂清.《論競爭政策相對于產(chǎn)業(yè)政策的一般優(yōu)先地位》，載《經(jīng)濟問題探索》2010年第6期.

[12]賀婧.《我國競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策之協(xié)調(diào)》，載《河南科技大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2007年第1期.

[13]林文生著.《競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策沖突協(xié)調(diào)制度的法律分析》，中國財政經(jīng)濟出版社，2005年版，第15頁.

作者簡介：

梁洋（1987～），女，江西九江人，經(jīng)濟法學(xué)碩士，江西省鷹潭市人民檢察院助檢員。