從完善公眾參與制度的角度推進(jìn)具有中國特色的生態(tài)文明建設(shè)

摘 要：過去的一年是生態(tài)文明法制建設(shè)成績斐然的一年，在去年四月由十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會表決通過了《環(huán)保法修訂案》（以下簡稱為《新環(huán)保法》），五月二十八日環(huán)保部又出臺了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。該《指導(dǎo)意見》是繼《新環(huán)保法》頒布以來第一個國家層面關(guān)于環(huán)境保護(hù)的文件，其中對《新環(huán)保法》中公眾參與和信息公開部分做了進(jìn)一步的解釋，可見公眾參與制度在環(huán)境保護(hù)工作中的重要地位。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；公眾參與；主體限定；政府購買公眾參與服務(wù)

一、生態(tài)文明建設(shè)與公眾參與制度的概述

1.生態(tài)文明與公眾參與制度的內(nèi)涵

生態(tài)文明建設(shè)，是中共中央本著最廣大人民根本利益做出的戰(zhàn)略的選擇，也是新時期中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)的方式。十八大報告中提到建設(shè)生態(tài)文明，就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)以資源和環(huán)境的承載能力為標(biāo)準(zhǔn)、遵循客觀規(guī)律和自然法則、以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的發(fā)展方式。

環(huán)境與資源保護(hù)法中的公眾參與制度是依靠公眾的力量保護(hù)環(huán)境和建設(shè)生態(tài)文明的制度，也有學(xué)者將其稱為環(huán)境民主制度。環(huán)境與資源保護(hù)法中的公眾參與制度是國家依據(jù)憲法中規(guī)定的環(huán)境權(quán)依法賦予公眾參與到環(huán)境保護(hù)和環(huán)境保護(hù)重大事件的決議過程中，從而實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)制度的總和。

2.生態(tài)文明建設(shè)與公眾參與制度的關(guān)系

十八大四次會議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提到要加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法和用更加嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。建設(shè)生態(tài)文明與構(gòu)建社會主義法制并不是相互獨立的，建設(shè)生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)借助法律，應(yīng)當(dāng)依靠公眾的參與，以法律的方式激勵公眾主動的參與到生態(tài)文明建設(shè)之中。

首先，建設(shè)生態(tài)文明與完善公眾參與制度是目的與手段的關(guān)系。建設(shè)生態(tài)文明是資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的發(fā)展方式，是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一，而建設(shè)生態(tài)文明絕不能離開公眾的參與。公眾參與制度是建設(shè)生態(tài)文明的重要手段，這一制度很好的將建設(shè)生態(tài)文明與相信依靠公眾聯(lián)系了起來，實現(xiàn)了建設(shè)生態(tài)文明與依靠公眾參與的有機(jī)統(tǒng)一。

其次，建設(shè)生態(tài)文明與公眾參與制度根本目的是一致的，建設(shè)生態(tài)文明和公眾參與制度都是為了實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。建設(shè)生態(tài)文明是通過保護(hù)生態(tài)、保障人民群眾的環(huán)境權(quán)益和生命財產(chǎn)安全而實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益的；而公眾參與制度則是通過直接賦予廣大人民群眾參與環(huán)境保護(hù)、環(huán)境管理和環(huán)境政策制定的權(quán)利，通過公眾與有權(quán)機(jī)關(guān)的交換意見從而從制度和政策的層面上保障人民群眾的根本利益?？梢?，建設(shè)生態(tài)文明與公眾參與制度的根本目的都是保障人民群眾的切身利益，二者在根本目的上是一致的。

二、公眾參與制度的現(xiàn)狀和問題

過去的一年是生態(tài)文明法制建設(shè)成績斐然的一年。去年四月，全國人大常務(wù)委員決定通過了《新環(huán)保法》，五月由環(huán)保部頒布了首個指導(dǎo)《新環(huán)保法》公眾參與工作的《指導(dǎo)意見》。《新環(huán)保法》中設(shè)立專章對公眾參與和信息公開做出具體的規(guī)定，可以說公眾參與制度實現(xiàn)了從過去的法學(xué)理念向具體的、可執(zhí)行的制度的轉(zhuǎn)變。但應(yīng)當(dāng)注意的是，雖然《新環(huán)保法》公眾參與制度的可行性有了質(zhì)的飛躍，但這一制度依然有下列不足之處：

1.公眾參與制度的主體資格依然不夠明確

環(huán)境與資源保護(hù)法的公眾參與制度，是國家通過一系列環(huán)境立法建立的一種制度體系，主要是確保公眾有權(quán)參與到環(huán)境保護(hù)的各項活動中，并在這個過程當(dāng)中充分行使自己的權(quán)利，監(jiān)督行政部門以及環(huán)保部門的工作，以便于更有效的保護(hù)環(huán)境，維護(hù)廣大公眾的環(huán)境權(quán)益。目前大部分公眾參與制度的研究并沒有將公眾參與的主體作為研究的重點，多數(shù)專家對主體的研究只是一帶而過，也有一部分專家做了進(jìn)一步說明，將公眾細(xì)化為公民和社會組織。但這樣是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，將公眾參與的主體限定到這一層級依然會導(dǎo)致公眾參與環(huán)?；顒雍蜕鷳B(tài)文明建設(shè)時由于主體沒有足夠明確的標(biāo)準(zhǔn)而吃閉門羹，打擊公眾參與環(huán)?；顒雍蜕鷳B(tài)文明建設(shè)的熱情。

首先，公眾參與制度應(yīng)當(dāng)對公民的主體資格做出更加細(xì)化的規(guī)定，而不應(yīng)當(dāng)將全體公眾全部納入某個具體環(huán)境事件公眾參與的范圍，在公眾參與的范圍上也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別和取舍，否則必然會沖淡直接關(guān)系人在具體環(huán)境事件的發(fā)言權(quán)，也會讓公眾參與制度施行的難度和成本大幅提高。所以，應(yīng)當(dāng)對于公眾參與制度的公民主體資格應(yīng)當(dāng)做出更加細(xì)化的規(guī)定，但做出更為細(xì)化規(guī)定的目的并不是剝奪公眾參與環(huán)境事務(wù)的權(quán)利，而是為了公眾能夠更好地參與到環(huán)?；顒雍蜕鷳B(tài)文明建設(shè)之中，提高公眾參與的效率。

其次，公眾參與制度應(yīng)當(dāng)對社會組織的主體資質(zhì)做出更加細(xì)化的規(guī)定，而不應(yīng)當(dāng)籠統(tǒng)規(guī)定所有的社會組織都有資格參與。由于環(huán)境問題直接關(guān)系著人民群眾的身體健康和生命安全，而社會組織在環(huán)境事務(wù)和建設(shè)生態(tài)文明扮演重要的角色，所以對社會組織參與環(huán)境事務(wù)的資質(zhì)也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查。

2.公眾參與中主體意見沖突的處理方式

根據(jù)公眾參與制度主體的研究與分析，公眾參與的主體大致可以分為公民和社會組織兩個部分，公民又可以細(xì)化為具有環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識的公民和一般的公民。這就延伸出了一個的問題，如何處理公民之間、公民與社會組織、社會組織與社會組織之間的意見沖突。一些研究公眾參與制度的專家認(rèn)為這個問題可以在具體的案例中得到解決，但將這個問題完全轉(zhuǎn)嫁到實務(wù)過程中可能會造成實務(wù)過程中的混亂，這是一種不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖龇?，法律是?guī)范主體行為的規(guī)則，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)足夠的可預(yù)測性，讓社會主體能夠根據(jù)現(xiàn)有的法律做出合理的預(yù)測，更加合理的安排自己的事務(wù)。

3.公眾參與制度缺乏法定的參與程序

雖然在過去的一年里是生態(tài)文明法制建設(shè)成績斐然，環(huán)境與資源保護(hù)法的可執(zhí)行性有了顯著的提高，但《新環(huán)保法》作為環(huán)境保護(hù)與資源利用的綱領(lǐng)性法律，在具體法定程序上依然不夠詳細(xì)，這就讓公眾參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的過程中缺乏足夠明確而具體的程序，這就讓公眾參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)面臨著一些困難。由于環(huán)保部的指導(dǎo)意見沒有全面地跟進(jìn)，缺乏具體而明確法定程序的指導(dǎo)，公眾在參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)時不知道如何正確而有序的參與到環(huán)境事務(wù)之中，有時由于不知道如何正確保護(hù)自己的權(quán)利有些人可能就會采取一些極端的手段尋求環(huán)境權(quán)利的保護(hù)，這就讓初衷是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的公眾參與制度帶有了一絲的盲目性和無序性，這樣的參與是不利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的。（下轉(zhuǎn)第64頁）

（上接第61頁）

三、從完善環(huán)境與資源保護(hù)法公眾參與的角度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

1.完善公眾參與制度的資格審查程序

完善公眾參與的資格審查并不是對人民群眾參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)權(quán)利的否定，而是為了通過資格審查，遴選出與環(huán)境事務(wù)聯(lián)系最為密切的群體和符合參與資質(zhì)的社會組織。如果不在主體資格上做出詳細(xì)而具體的規(guī)定，勢必沖淡利益直接受到影響這部分群體參與環(huán)境事務(wù)過程中的發(fā)言權(quán)；而如果放任沒有參與資質(zhì)的社會組織參與進(jìn)來，可能增加公眾參與的盲目性，降低公眾參與制度的社會價值。

主體資格限定可以分為兩個方面，即對公民的主體資格限定和社會組織的資質(zhì)認(rèn)定兩個部分。首先，在公民主體資格限定上，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先在環(huán)境保護(hù)、政策決定等事務(wù)中利益直接受到影響的群體參與環(huán)境事務(wù)，在保證了這部分群體的發(fā)言權(quán)后再從愿意參與環(huán)境保護(hù)、政策決定等事務(wù)中的人中隨機(jī)選取，為了保證公正參與的科學(xué)性，可以隨機(jī)選取部分專家。這樣既能兼顧利益相關(guān)人的話語權(quán)，也能保證公眾參與的公正性，還能保證公眾參與的科學(xué)性。其次，在社會組織的參與資質(zhì)審查上，國家機(jī)關(guān)應(yīng)定期公開有參與資質(zhì)的社會組織名錄，定期將喪失參與資質(zhì)的社會組織清理出名錄，遴選新的具有參與資質(zhì)的社會組織進(jìn)入名錄。

2.出臺指導(dǎo)意見細(xì)化公眾參與制度的程序

生態(tài)文明建設(shè)離不開公眾參與，公眾參與是賦予公民在生態(tài)文明建設(shè)中話語權(quán)的重要手段，也是增強(qiáng)公眾在生態(tài)文明意識的重要舉措。常言道：無規(guī)矩不成方圓，雖然二〇一四年相繼出臺了《新環(huán)保法》和公眾參與的《指導(dǎo)意見》，但在公眾參與的具體程序上依然比較模糊。所以，環(huán)保部應(yīng)當(dāng)盡快全面跟進(jìn)《新環(huán)保法》，依照《新環(huán)保法》出臺可以具體而明確指導(dǎo)公眾參與環(huán)境事務(wù)的具體程序。環(huán)保部出臺的《指導(dǎo)意見》中雖然規(guī)定了環(huán)境行政部門的主要任務(wù)和工作的重點領(lǐng)域，但在公民資格、社會組織資質(zhì)并沒有十分明確的規(guī)定，在公民和社會組織實際參與環(huán)境保護(hù)和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過程中可能會遭遇無從下手的境地。

3.出臺專門的指導(dǎo)意見解決各參與主體意見沖突問題

公眾參與涉及到國家利益、集體利益和個人利益，如何調(diào)整各方主體之間的利益沖突，是構(gòu)建和諧社會和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要問題。在社會組織面前，個人的力量是微不足道的，如何防止公眾參與過程中權(quán)利的濫用也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。這一問題雖然是公眾參與過程中的具體問題，但也應(yīng)當(dāng)做出具體的規(guī)定。注重公眾參與中弱勢群權(quán)益的保護(hù)，制裁通過公眾參與制度濫用權(quán)利的行為，這就需要我國的環(huán)保部門適時跟進(jìn)《新環(huán)保法》指導(dǎo)，出臺指導(dǎo)《新環(huán)保法》專門領(lǐng)域的《指導(dǎo)意見》，通過法定程序?qū)崿F(xiàn)公眾參與的合理有序進(jìn)行，這也是推進(jìn)中國特色生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。

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