淺談初查制度建立的必要性

摘 要：初查制度作為職務(wù)犯罪偵查制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在我國司法實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用，但由于這一制度先天不足后天不良，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中遭遇種種困境，在職務(wù)偵查工作中備受質(zhì)疑。本文從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，通過剖析現(xiàn)行制度的主要不足，探究初查制度的完善。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪；初查；完善

一、初查制度的現(xiàn)實(shí)狀況

初查制度不是憑空產(chǎn)生的，它來源于我國現(xiàn)實(shí)的刑事司法活動(dòng)。雖然早在1990年最高人民檢察院對“初查”一詞做就做出了比較明確的解釋“初查工作是對貪污賄賂案件線索立案前的審查”，但是這一制度得到最廣泛的應(yīng)用卻是在新《刑事訴訟法》出臺(tái)之后。其第92條規(guī)定傳喚、拘傳持續(xù)的時(shí)間最長不得超過十二小時(shí)。這“十二小時(shí)”的剛性規(guī)定，給檢察機(jī)關(guān)造成了相當(dāng)大的辦案壓力，迫使檢察機(jī)關(guān)拋棄過去的疲勞戰(zhàn)術(shù)，而在立案前采取大量的調(diào)查工作，搜集精準(zhǔn)的證據(jù)以確保順利立案，防止出現(xiàn)撤案等被動(dòng)局面出現(xiàn)。

1.先天不足

初查作為一種強(qiáng)制性司法活動(dòng)，必須有堅(jiān)實(shí)的法律地位。但是我國現(xiàn)行的《刑事訴訟法》對初查制度并沒有明文規(guī)定，只有最高人民檢察院以司法解釋的形式規(guī)定了初查制度。而我國《立法法》明確規(guī)定訴訟制度只能制定法律，因此嚴(yán)格說來初查制度本身就不合法。用不合法的偵查制度去偵查犯罪活動(dòng)，實(shí)在是一種悖論。這不僅違反了依法治國的精神，而且在實(shí)踐中造成了對初查的地位、作用、方式的質(zhì)疑，給初查工作的開展造成了巨大的阻力。

2.后天不良

當(dāng)前，由于初查制度沒有一套系統(tǒng)性的法律規(guī)定，導(dǎo)致了各地做法不一，偵查手段粗糙，具有相當(dāng)大的盲目性和隨機(jī)性。一些地方以秘密偵查為由濫用偵查手段，導(dǎo)致對公民權(quán)利的造成不法侵害。這些情況影響了人們對初查制度的信任，對職務(wù)偵查工作造成了負(fù)面影響。

二、建立初查制度的必要性

1.案件特殊屬性決定初查的必要性

公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件模式一般是由事到人，而檢察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件偵查模式往往是由人到事。由于職務(wù)犯罪手段的隱蔽性、智能性和復(fù)雜性，加之舉報(bào)線索很少能直接反映經(jīng)濟(jì)犯罪問題，多數(shù)是出自舉報(bào)人道聽途說和主觀臆測，因此在司法實(shí)踐中，大量舉報(bào)線索反映的問題很難查證屬實(shí)。這樣，只有借助初查程序?qū)Υ罅康呐e報(bào)線索進(jìn)行篩選和過濾，從中找出有價(jià)值的犯罪線索，集中人力、物力、財(cái)力進(jìn)一步查處犯罪，才能避免無的放矢、打擊不力、浪費(fèi)司法資源的被動(dòng)局面。

2.案件主體決定初查的必要性

檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查辦的是國家工作人員職務(wù)犯罪案件，其主體一般負(fù)責(zé)、主管或者經(jīng)手某些公務(wù)性工作，具有一定的職務(wù)身份。對于這些案件，如果僅憑一件來歷不明的匿名舉報(bào)線索就決定對被舉報(bào)人進(jìn)行立案查處，可能正是由于檢察機(jī)關(guān)一次不正確的決定，導(dǎo)致一個(gè)企業(yè)解散、一個(gè)無辜被舉報(bào)人飽受輿論的壓力，這種做法是不公平的，也是不可取的。而從檢察職能出發(fā)，我們知道，檢察機(jī)關(guān)不只是承擔(dān)打擊犯罪的職能，而且也承擔(dān)保護(hù)因舉報(bào)失實(shí)的被舉報(bào)人合法權(quán)益，因而檢察機(jī)關(guān)本著對案件事實(shí)負(fù)責(zé)的理念、本著對舉報(bào)人和被舉報(bào)人負(fù)責(zé)的態(tài)度，對受理的職務(wù)犯罪線索進(jìn)行認(rèn)真初查確認(rèn)是否符合刑事訴訟法規(guī)定的立案標(biāo)準(zhǔn)。從某種意義上看，“初查”制度對穩(wěn)定區(qū)域大局，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)國家工作人員清正廉潔的形象具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

3.不立案答復(fù)制度決定初查的必要性

根據(jù)《刑事訴訟法》第86條規(guī)定：“…，認(rèn)為沒有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申請復(fù)議。”在答復(fù)署名舉報(bào)人時(shí)，如果僅根據(jù)舉報(bào)人提供的線索再加上辦案人員的主觀“認(rèn)為”就做出不立案決定，恐怕難以讓舉報(bào)人信服，也難以平息諸多上訪事件。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)在答復(fù)署名舉報(bào)人時(shí)，其決定不立案的理由是非常充分的，附隨大量的書證材料和證人證言。而這一切都取決于初查制度。就此而言，初查制度是緩解干群矛盾、平息上訪和維護(hù)地方和諧穩(wěn)定的推進(jìn)器。

三、對初查制度的完善

要解決目前初查工作中存在的問題，必須對初查制度進(jìn)行完善，建立一套切實(shí)可行的制度體系。

1.確立法律地位

初查制度已經(jīng)在實(shí)踐中運(yùn)行多年，有必要以國家基本法律的形式對其予以明確規(guī)定。筆者建議，在《刑事訴訟法》修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)在《人民檢察院對直接受理的案件的偵查》一節(jié)中明確規(guī)定：“人民檢察院對直接受理的案件，認(rèn)為需要進(jìn)行初查的，應(yīng)當(dāng)報(bào)檢察長或者檢察委員會(huì)決定。初查中，可進(jìn)行除限制人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等強(qiáng)制措施以外的調(diào)查”。只有明確了初查的法律地位，初查工作才能名正言順的開展。

2.細(xì)化操作規(guī)則

目前各地在對初查概念、性質(zhì)、任務(wù)、手段等理解不一，在實(shí)踐中更是各行其是。因此，在法律明確規(guī)定的基礎(chǔ)上，細(xì)化操作規(guī)則迫在眉睫。筆者認(rèn)為，最高人民檢察院應(yīng)著手制定《職務(wù)犯罪初查規(guī)則》，對初查工作的目的、原則、手段、責(zé)任、注意事項(xiàng)等作出詳細(xì)具體的規(guī)定，成為各地執(zhí)法的統(tǒng)一依據(jù)。

3.創(chuàng)新初查手段

偵查工作開展多年來，總體來看，初查手段還是比較單一陳舊的，很多地方還是采取書面審查、詢問、查詢、勘驗(yàn)、調(diào)取證據(jù)材料等傳統(tǒng)方式，這在日益復(fù)雜的司法實(shí)踐活動(dòng)中，顯得捉襟見肘。因此不斷創(chuàng)新初查手段迫在眉睫。一是有條件地積極探索和運(yùn)用秘密偵查和技術(shù)偵查等特殊手段。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，探索和運(yùn)用這些偵查手段是非常必要的。但是，運(yùn)用這些手段必須遵循嚴(yán)格的程序規(guī)則，公檢法司四部門可以聯(lián)合制定相應(yīng)的規(guī)范，對特殊偵查手段的使用對象、條件、范圍、方式、時(shí)限、獲取的證據(jù)的效力等進(jìn)行嚴(yán)格的界定，堅(jiān)決防止偵查權(quán)的濫用。二是著力提高偵查人員的素質(zhì)，培養(yǎng)偵查謀略，善于制定可行的初查策略。三是重視建立立體的合作網(wǎng)絡(luò)。善于與紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)、公安、工商、稅務(wù)、安監(jiān)、等部門合作，優(yōu)化信息資源。

4.強(qiáng)化初查監(jiān)督

偵查權(quán)跟其他司法權(quán)力一樣，比較接受嚴(yán)格的監(jiān)督，防止權(quán)力的濫用。一是采取“全程監(jiān)督”措施。初查工作從啟動(dòng)到初查的過程以及初查結(jié)果，都必須形成書面材料，定期向檢委會(huì)或者檢察長匯報(bào)，隨時(shí)接受監(jiān)督。二是通過偵查一體化加強(qiáng)上級偵查部門的監(jiān)督力度。尤其是針對大案要案，上級偵查部門應(yīng)積極介入，明確監(jiān)督的原則、范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)。下級偵查部門應(yīng)將大案要案初查情況隨時(shí)報(bào)請上級偵查部門，上級偵查部門視具體情形做出自行初查、指定初查、終結(jié)偵查、繼續(xù)初查等決定。