檢察機關(guān)應(yīng)為提起公益訴訟之主體

摘要：檢察機關(guān)作為公益訴訟的原告，在西方發(fā)達國家也已經(jīng)得到了普遍的承認(rèn)。公益訴訟在我國雖已確立，但其原告資格卻含混不清，而從理論和實踐上來說，檢察機關(guān)充當(dāng)原告應(yīng)是名正言順且責(zé)無旁貸的。因此，本文就檢察機關(guān)提起公益訴訟中的一些具體問題進行研究。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；公益訴訟；主體

公益訴訟，顧名思義，是為保護公益而提起的訴訟。公益訴訟起源于古羅馬時期，經(jīng)歷了數(shù)個世紀(jì)的發(fā)展，在西方國家已經(jīng)發(fā)展成為一套較為成熟的法律機制。檢察機關(guān)作為公益訴訟的原告，在西方發(fā)達國家也已經(jīng)得到了普遍的承認(rèn)。公益訴訟在我國雖已確立，但其原告資格卻含混不清，而從理論和實踐上來說，檢察機關(guān)充當(dāng)原告應(yīng)是名正言順且責(zé)無旁貸的。因此，確立檢察機關(guān)作為國家利益和社會公共利益的原告主體資格，建立檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度已是當(dāng)務(wù)之急。

一、建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的緊迫性與必要性

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。這是落實檢察機關(guān)憲法地位的職能拓展，指明了檢察機關(guān)在公益訴訟領(lǐng)域的努力方向，也為檢察機關(guān)是否具有提起公益訴訟資格的爭議畫上了句號。在全面推進依法治國的新形勢下，如何貫徹落實《決定》提出的新任務(wù)新要求，是檢察機關(guān)當(dāng)下急需思考和解決的問題。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，環(huán)境污染、侵害食品藥品安全、國有資產(chǎn)流失等問題的危害日益嚴(yán)重。這類問題的形成原因、表現(xiàn)形態(tài)明顯區(qū)別于普通的違法行為，導(dǎo)致傳統(tǒng)的法律解決途徑在一定程度上失效。從刑事訴訟角度看，一些嚴(yán)重侵害公益的危害結(jié)果可能是由眾多輕微事件累積造成，難以追究眾多違法者的刑事責(zé)任。從民事訴訟角度看，一方面，由于法律規(guī)定必須與損害結(jié)果有直接利害關(guān)系才可提起訴訟，限制了一些公益團體和公益人士起訴的主體資格。另一方面，與損害結(jié)果有直接利益關(guān)系的主體往往考慮訴訟成本過高、得不償失而缺乏起訴動力。從行政訴訟角度看，對環(huán)境污染等損害公益的行為，個別行政執(zhí)法機關(guān)存在不作為、亂作為情況，疏于監(jiān)管或者以罰代刑，導(dǎo)致公共利益得不到有效保護。

面對這些問題，檢察機關(guān)從維護公共利益出發(fā)介入對這些違法行為的監(jiān)督就十分必要。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，是國家和社會公共利益的當(dāng)然代表，在公民維護公共利益動力不足、一些地方政府維護公共利益失職瀆職的情況下，由檢察機關(guān)從維護法律權(quán)威、維護國家法律統(tǒng)一正確實施的角度，積極主動行使法律監(jiān)督權(quán)維護公共利益，是全面履行檢察職能的必然要求。

二、建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度具有可行性

1.從當(dāng)前立法來看，建立檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度具有一定的憲法和程序法基礎(chǔ)

《中華人民共和國憲法》第12條規(guī)定，國家財產(chǎn)神圣不可侵犯，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞。《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定，人民檢察院行使檢察權(quán)，保護社會主義全民所有的財產(chǎn)。《中華人民共和國刑事訴訟法》第77條第2款規(guī)定，“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”。因此，作為法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院提起公益訴訟是實現(xiàn)其憲法、法律賦予神圣職權(quán)的重要方式。

2.檢察機關(guān)提起公益訴訟是兩大法系國家的普遍做法

從世界各國的立法來看，檢察機關(guān)提起公益訴訟是當(dāng)前各國法律制度發(fā)展的趨勢。美國、英國、法國、德國、日本、越南等國家都建立了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度。具體來說，法國新民事訴訟法規(guī)定，檢察院代表社會，可以代表當(dāng)事人進行訴訟，也可以作為當(dāng)事人參加訴訟。德國和日本的民事訴訟法也都賦予檢察機關(guān)依職權(quán)提起公益訴訟的權(quán)力。意大利的檢察機關(guān)則可以根據(jù)需要提起任何類型的公益訴訟。美國的檢察官有權(quán)對涉及政府利益或公共利益案件提起并參加訴訟。所以，賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的原告資格是符合時代發(fā)展潮流的。

3.檢察機關(guān)本身的性質(zhì)決定應(yīng)由其代表國家提起公益訴訟

其一，檢察機關(guān)是直接對全國人民代表大會負(fù)責(zé)的司法機關(guān)，全國人民代表大會授權(quán)行使國家訴權(quán)，由其代表國家提起訴訟依法有據(jù)。其二，檢察機關(guān)作為法定監(jiān)督機關(guān)，法律地位超脫，不易受干擾。其三，長期以來，我國檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，通過履行檢察職能，也同時鍛煉出來一支長期從事法律工作的專業(yè)隊伍，尤其是多年來我國檢察機關(guān)在民事檢察領(lǐng)域勇于探索，積累了豐富的經(jīng)驗和專業(yè)知識，能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。在國家利益或者社會公共利益受到損害的時候，檢察機關(guān)有責(zé)任、也有能力承擔(dān)起公益訴訟的重任。

4.檢察機關(guān)提起公益訴訟符合市場經(jīng)濟的效益原則，能達到訴訟經(jīng)濟的目的

國有資產(chǎn)的流失、公害案件以及隨著行政權(quán)的擴張，侵害的不只是一個兩個人，而是一定范圍內(nèi)的公眾，甚至是一個國家的利益。在此情況下，若要求單個主體提起訴訟，其必然將承受巨大的物質(zhì)和精神壓力，不符合公平承擔(dān)的原則。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)是國家利益代表，有維護法律統(tǒng)一正確實施，保護國家利益和公共利益不受侵害的義務(wù)。由其作為公益代表人參與訴訟既符合其本質(zhì)要求，又能簡化訴訟程序，節(jié)省大量的人力、物力、財力，有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛，有效地保護當(dāng)事人合法權(quán)益，從而達到訴訟經(jīng)濟的目的。

三、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的制度設(shè)想

1.立法明確檢察機關(guān)的原告資格及受案范圍

對于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，應(yīng)從在立法上明確，并對檢察機關(guān)開展行政公益訴訟活動的具體操作規(guī)范和訴訟權(quán)利做出具體規(guī)定。在目前來講，范圍應(yīng)主要限定在國有資產(chǎn)流失案件、危害市場經(jīng)濟秩序案件、危害自然環(huán)境和濫用自然資源的案件、違反城市規(guī)劃法的案件、公害案件、行政性壟斷案件、破壞文物案件、公共工程的發(fā)包和重大項目的資金使用案件、違法發(fā)放撫恤金和其他社會福利案件等。

2.設(shè)置前置程序，充分發(fā)揮現(xiàn)有的督促履職職能

當(dāng)公民、法人或者其他的團體認(rèn)為行政機關(guān)的行為侵害了公共利益，和通過申請、控告、舉報的形式申請?zhí)崞鹪V訟，檢察機關(guān)經(jīng)審查后，確定行政主體的違法行政行為嚴(yán)重侵害國家和社會公共利益的，在起訴前應(yīng)當(dāng)先行向有關(guān)行政主體發(fā)出檢察建議，需以書面形式闡明行政主體違法的具體內(nèi)容，要求其立即糾正違法行政行為，并給予合理期限作為答復(fù)、整改期間，督促接受檢察建議的行政機關(guān)作出答復(fù)或整改。

3.規(guī)定訴訟風(fēng)險的承擔(dān)，明確訴訟的公益性

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的目的是維護公共利益。雖然檢察機關(guān)是以自己的名義提出的行政公益訴訟，但是其與案件不具有直接的利害關(guān)系，本身不享有實體的權(quán)利，其行使的只是一種程序上的訴訟權(quán)利，承擔(dān)程序意義上的訴訟結(jié)果。因此，如果法院認(rèn)為檢察機關(guān)提起的公益訴訟缺少事實和法律根據(jù)，不能成立時，檢察機關(guān)不應(yīng)承擔(dān)敗訴的風(fēng)險，亦不應(yīng)承擔(dān)實體法上的責(zé)任。隨著公益遭受侵害問題越發(fā)突出，傳統(tǒng)當(dāng)事人理論中的“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”逐步讓位于“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”。這個標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變能為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟提供理論上的支持，但是，在涉及到權(quán)利義務(wù)的承當(dāng)上，仍應(yīng)堅持“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”。如果檢察機關(guān)為了維護公益還必須的承擔(dān)訴訟的風(fēng)險，這將有悖于正義的聲張和正義的價值。